Кроме того, Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, а также приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ (ст. 17).
Перечисленные полномочия Правительства РФ конкретизируются в законодательных актах, в частности в федеральных законах от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в РФ", от 15 марта 1998 г.[28] "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ", от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи", от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и др.
Таким образом, Правительство РФ выполняет экономические функции, выражающиеся в разработке и представлении Государственной Думе федерального бюджета, обеспечения его исполнения, отчетность по его исполнению, а также обеспечивает проведение в Российской федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Кроме того, в экономической теории выделяют и иные экономические функции Правительства, имеющие целью поддержать и облегчать функционирование рыночной системы. Функции Правительства по обеспечению единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии являются функциями Правительства в социально- культурной сфере жизнедеятельности общества.
.4 Функции Правительства Российской Федерации в политической сфере
Меры по реализации Правительством функций в политической сфере состоят в обеспечении представительства РФ в иностранных государствах и международных организациях, заключении, в пределах предоставленных полномочий, международных договоров РФ, обеспечении выполнения обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдении за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивании геополитических интересов РФ, защите граждан РФ за пределами ее территории, осуществлении регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (ст. 21 ФКЗ о Правительстве).
Пункт 2 ст. 3 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации определяет виды международных договоров РФ: межгосударственные, межправительственные, договоры межведомственного характера. В подпунктах "а" и "б" п. 1 ст. 11 данного ФЗ установлено, что Правительством принимаются решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства, и международных договоров, заключаемых от имени Правительства. Важно отметить, что Правительство наделено полномочием реализовывать внешнюю политику. Определяет же основные направления внешней политики государства Президент (ч. 3 ст. 80 Конституции). В этой связи усмотрение Правительство при заключении международных договоров является ограниченным и не подлежит расширению.
К реализации Правительством внешней политики отчасти можно отнести и меры, осуществляемые им в области экспортного контроля и таможенных отношений (в том числе при установлении размеров таможенных тарифов). Так, Правительство, согласно ч. 2 ст. 8 ФЗ от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле, организует реализацию государственной политики в области экспортного контроля, в том числе в отношении международных режимов экспортного контроля. Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно указывал, что таможенное регулирование направлено на защиту конституционных ценностей, таких, как суверенитет и экономическая безопасность РФ (например, Постановление от 14 мая 1999 г. N 8-П). Названные меры можно также отнести к полномочию Правительства по осуществлению единой финансовой политики.
Итак, функции Правительства РФ в политической сфере состоят в обеспечении представительства РФ в иностранных государствах и международных организациях, заключении, в пределах предоставленных полномочий, международных договоров РФ, обеспечении выполнения обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдении за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивании геополитических интересов РФ, защите граждан РФ за пределами ее территории, осуществлении регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества. Кроме того, к данным функциям можно отнести функции Правительства в области экспортного контроля и таможенных отношений.
.5 Порядок реализации функций Правительством Российской Федерации
Правительство реализует возложенные на него функции при помощи своих структурных элементов (министерств, агентств, служб), а также при помощи Аппарата Правительства. При этом, порядок осуществления полномочий, разграничение компетенции между элементами строго урегулирован законодательством.
Структура Правительства строится следующим образом
. Председатель Правительства Российской Федерации.
. 7 Заместителей Председателя Правительства Российской Федерации (двух первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации.)
. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации.
Аппарат Правительства Российской Федерации - государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2004 г. N 520-р утверждена структура Аппарата Правительства Российской Федерации:
заместители Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации, полномочные представители Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, в Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации;
секретариаты Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации[2] и Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - Министра Российской Федерации;
административный департамент Правительства Российской Федерации;
департамент государственного управления и местного самоуправления Правительства Российской Федерации;
департамент массовых коммуникаций, культуры и образования Правительства Российской Федерации;
департамент оборонной промышленности и высоких технологий Правительства Российской Федерации;
департамент отраслевого развития Правительства Российской Федерации;
департамент регионального мониторинга Правительства Российской Федерации;
департамент социального развития и охраны окружающей среды Правительства Российской Федерации;
департамент экономики и финансов Правительства Российской Федерации;
правовой департамент Правительства Российской Федерации;
департамент делопроизводства и контроля Правительства Российской Федерации;
департамент управления делами Правительства Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2007 г. № 1545-р Департамент делопроизводства и контроля Правительства Российской Федерации преобразован в Департамент делопроизводства и архива Правительства Российской Федерации, образован Департамент контроля и проверки выполнения решений Правительства Российской Федерации Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2007 г. № 1617-р образован Департамент регионального развития и агропромышленного комплекса Правительства Российской Федерации, упразднен Департамент регионального мониторинга Правительства Российской Федерации.
Таким образом, Правительство реализует свои функции через свою структуру (подчиненные органы), а также с помощью специально созданного органа - аппарата Правительства.
Глава 2. Механизм аппарата правительства
Понятие и структура механизма государства: общая характеристика.
В отечественной теории и практике XX в. понятие "механизм государства" стало применяться в 20-30-х гг. после выдвижения известного лозунга о механизме диктатуры пролетариата. Его суть - партия как ядро власти через государство и негосударственные организации (профсоюзы и др.) проводили свой политический курс. Налицо попытка демократизировать партийное руководство и расширить массовую базу государства. В 60-80-х гг. появляется концепция политической организации или политической системы общества.
В юридической литературе чаще всего понятие "механизм государства" отождествляется с понятием "государственный аппарат" в широком смысле, охватывающем все виды государственных органов. Такой подход был общепринятым в 50-80 гг., и он обнаруживается в научных трудах последних лет. Так, механизм современного Российского государства рассматривается как пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства.
Основным орудием государственной власти считается госаппарат и госорганы как его структурно оформленные звенья.
Вместе с тем государственный механизм трактовался и в другом смысле, а именно, как совокупность государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти. Здесь налицо более широкий "набор элементов", но отсутствует системообразующий признак и неясно соотношение механизма государства и госаппарата. Более того, увлеченность функциональными характеристиками и доктриной разделения властей приводит отечественных и зарубежных авторов к игнорированию данного понятия в контексте "государства" и "государственных органов".
В современных условиях понятие "механизм государства" находит свое место в понятийном ряду теории государства и права. Правда, оно используется преимущественно в отечественной юридической науке, а не зарубежной. Исследователи иностранного государства чаще всего выделяют такие понятия, как государственная власть, институты государства, форма государства, формы правления. И, тем не менее, для обогащения понятийного аппарата и отражения специфики государственного развития нашей страны вполне оправдано использовать данное понятие
Государство нельзя рассматривать как застывшую, статичную систему. Оно действует, функционирует и развивается как единая система со своими элементами. Понятие "механизм государства" служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно позволяет, как бы связывать элементы государства в структурно-функциональный "узел" и придавать им динамический смысл. По мнению Бабаева В.К., механизм государства есть структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы. В нем есть следующие элементы: а) государственные органы; б) публичные службы и корпорации, в) процедуры принятия государственных решений; г) ресурсное обеспечение.
В таком подходе к механизму государства полнее отражаются государственные явления и рычаги устойчивого функционирования государства. При всей важности государственных органов, образующих государственный аппарат, ими нельзя ограничивать объем данного понятия. Одним из наиболее весомых доказательств служат конституционные характеристики государства.
В отечественных конституциях всегда закреплялись система органов государства, основы управления государственными организациями, государственные планы и бюджеты. В действующей Конституции Российской Федерации установлены основы организации государства, принципы осуществления государственной власти, компетенция федеральных государственных органов, порядок введения налогов, управления государственной собственностью, утверждения и исполнения бюджета, федеральных программ. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации регулируются вопросы организации власти, их финансов, бюджета и налогов.
В конституциях иностранных государств чаще всего содержатся нормативные характеристики государства, власти и видов государственных органов. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, это институты президента и монарха. Тем не менее, применяются и другие конституционные понятия. Так, в Конституции Республики Молдова есть раздел III "Публичные власти", в нем глава VIII посвящена публичному управлению. В Конституции Польши в разделе VI регулируется статус Совета Министров и правительственной администрации, в разделе VII -
территориальное самоуправление, в разделе IX - статус Верховной Палаты контроля. В Конституции Греции есть раздел VI "Администрация".
В то же время в Конституции Австрии есть ст. 18 и 20 о государственном управлении, кроме государственных структур упоминаются учреждения публичного права (ст. 23). В третьем разделе выделены подразделы "З. Федеральные органы безопасности. 4. Федеральная армия (с ее традиционными и иными функциями). 5. Федеральные школьные органы". Раздел пятый посвящен Счетной Палате. В Конституции Бельгии часть VI посвящена государственным вооруженным силам. В Конституции ФРГ в ст. 12 регулируются вопросы призыва в вооруженные силы, федеральную пограничную службы, в статьях 87а3 и 87б1 - статус вооруженных сил.
Возникновению и развитию механизма государства присущи некоторые общие закономерности. Изменения в нем могут носить революционный характер, когда приход к власти новых политических сил приводит к слому старого и созданию нового механизма, причем всех его элементов. Так было во Франции в конце XVIII в., такие "сломы" происходили в нашей стране в 1917 г. и 1989-91 гг. Реформы чаще всего направлены на планомерные изменения отдельных элементов государственного механизма, как во Франции и Польше последних лет применительно к территориальному устройству и построению региональных структур. Эволюционный путь означает постепенные изменения тех или иных составных частей механизма государства. Так, например, медленно меняются государственные институты в Шотландии и Уэльсе (Великобритания) в сторону их автономизации и Палата лордов британского парламента. Причем зарубежный опыт в целом поучителен государственно-правовой преемственностью, что менее характерно для нашей страны.