Обнаружились существенные различия в подходах разных регионов к формированию вновь образованных поселений, наделению городских поселений статусом городского округа и т.д. Так, одни регионы создавали муниципальные образования поселенческого типа на базе бывших сельсоветов, другие же активно проводили политику объединения сельских населенных пунктов в стремлении сделать более оптимальным количество сельских поселений.
В ряде регионов городские округа были созданы в пределах сельских районов, а муниципальные районы - на городских территориях, что, очевидно, искажало подходы к реформированию территориальной структуры местного самоуправления, установленные федеральным законодательством.
Таким образом, с учетом выявившейся практики реализации Федерального закона оправданно расширение сферы правового регулирования территориального устройства местного самоуправления. Полагаем, что в данном случае оптимальным будет установление в Федеральном законе рамочных требований к определенным категориям населенных пунктов, которые должны получить свою дальнейшую конкретизацию в законах субъектов Российской Федерации.
Вопросы местного значения. Собственные полномочия органов местного самоуправления. Федеральный закон определил по-новому вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления с тем, чтобы местная власть имела возможность активно влиять на решение вопросов, связанных с условиями жизни населения, и в то же время оказывать гражданам широкий спектр услуг.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении муниципальное образование каждого вида - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике в соответствии с законами субъектов Федерации, как правило, не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.
В определении круга вопросов местного значения Федеральный закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Реализация этого принципа, в частности, предопределяет меньший объем предметов ведения поселений по сравнению с муниципальными районами и городскими округами. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших ранее в круг вопросов местного значения, передано органам государственной власти субъектов Федерации (это, в частности, касается обеспечения социальной поддержки и содействия занятости населения).
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов Федерации, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты данных городов.
За время, прошедшее после принятия Федерального закона, перечень вопросов местного значения, как уже отмечалось, был скорректирован.
К вопросам местного значения, в частности, были добавлены такие вопросы, как:
организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ);
содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ).
Возникают обоснованные сомнения в том, что эти вопросы имеют местное значение. Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем главным образом малых групп и конкретных граждан. Это требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих непосредственное осуществление гражданами права участвовать в управлении публичными делами и на этой основе способствующих повышению эффективности управления.
Из этих посылок исходил федеральный законодатель, определяя в качестве вопросов местного значения "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования". Понятие "жизнеобеспечение" имеет весьма широкое содержание. Возможность применить его к функциональному назначению местного самоуправления дает термин "непосредственное". Непосредственное - значит прямое, без посредников, ближайшее. Вопросы непосредственного жизнеобеспечения, как правило, связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг данному гражданину или группе граждан, проживающим в соответствующем муниципальном образовании.
Именно к таким вопросам местного значения относилась большая часть тех вопросов, которые были включены в перечень первоначальной редакции Федерального закона о местном самоуправлении: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др. В зарубежных государствах к вопросам местного значения в основном относятся планирование и благоустройство территорий, дорожное строительство и выдача разрешений на строительство, общественный транспорт, водоснабжение, школьное образование, переработка бытовых отходов и т.д.
Вместе с тем отметим некоторую условность такого обобщения, поскольку одни и те же вопросы в разных странах могут решаться не только на разных уровнях управления - государственном, региональном, местном, но и частными организациями. Соответственно, в этих сферах роль не только муниципальных, но и государственных органов существенно падает.
Как и в России, в большей части государств наблюдаются процессы расширения предметов ведения местного самоуправления за счет передачи отдельных полномочий от центральных либо региональных властей. И, как в нашей стране, многие из таких полномочий в должной мере необходимыми финансовыми ресурсами не обеспечиваются.
Следует признать, что установленные Федеральным законом о местном самоуправлении некоторые вопросы местного значения поселений и муниципальных районов имеют тождественное или очень близкое значение. Это приводит к дублированию осуществления полномочий на двух уровнях осуществления местного самоуправления. При этом дальнейшее разграничение указанных полномочий какими-либо иными нормативными правовыми актами уже невозможно, поскольку считается, что разграничение проведено в рамках указанного Федерального закона.
Следует также обратить внимание на выявившуюся в последнее время тенденцию, когда решение ряда проблем, напрямую связанных с вопросами местного значения, осуществляется непосредственно на федеральном уровне. Так, явно недостаточна роль органов местного самоуправления в осуществлении национальных проектов, связанных с улучшением дел в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Полагаем, что сложившаяся схема реализации национальных проектов, когда органы местного самоуправления главным образом лишь участвуют в формировании заявок на выделение соответствующих средств, не позволяет в полной мере реализовать потенциал местной власти в решении вопросов, которые имеют непосредственное значение для местных сообществ.
Государственные полномочия. Федеральный закон разграничивает собственные полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон практике навязывания органам местного самоуправления "нефинансируемых мандатов".
Возможность наделения государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. При этом было установлено, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения. Случаи использования данной нормы единичны.
В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха. Согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий жизни населения. Но большинство этому критерию не соответствуют. Что касается конституционного понятия "отдельные государственные полномочия", то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, перестают быть отдельными.
В настоящее время в отдельных отраслевых законах не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом сказывается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях - приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" на сегодняшний день не согласуется с нормами Федерального закона о местном самоуправлении в части определения компетенции муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Их реализация влечет необоснованное с точки зрения требований, содержащихся в Федеральном законе о местном самоуправлении и Бюджетном кодексе РФ, расходование средств из местного бюджета. Таким образом, требуется четкое определение правовой природы данного полномочия в качестве государственного и внесение соответствующих корректив в федеральное законодательство.
Таким образом, по отношению к отраслевому законотворчеству не в полной мере обеспечена реализация механизма передачи осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренного Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении.
Добровольное исполнение отдельных государственных полномочий. Федеральный закон о местном самоуправлении изначально установил четкую процедуру финансового обеспечения передаваемых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий. Однако поправки в Федеральный закон, внесенные в него в привели к тому, что соответствующие гарантии в значительной степени утратили свою императивность и сделали неясными некоторые важные вопросы обеспечения деятельности местных органов. Теперь органам местного самоуправления предоставлено право "исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению". В частности, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса и др. Причем в данном случае и речи не идет о дополнительном финансовом обеспечении этих "добровольных государственных мандатов".
Такая новация, на наш взгляд, не согласуется с концепцией Федерального закона о местном самоуправлении. В результате размываются принципы разграничения ответственности между уровнями власти, разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной для органов местного самоуправления. Кроме того, при столь масштабном осуществлении на муниципальном уровне государственных полномочий повышается вероятность принятия органами местного самоуправления решений, не соответствующих природе и характеру местного самоуправления как специфичного уровня публичной власти, а являющихся прерогативой исключительно государственной власти. Необходимо также учитывать, что, исходя из конституционных положений, полномочия органов местного самоуправления - это либо полномочия по вопросам местного значения, либо наделяемые законом отдельные государственные полномочия; каких-либо дополнительных полномочий Конституция РФ не предусматривает. Закрепление возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, таким образом, не может быть оправдано ссылкой на конституционные нормы.
Федеральный закон расширяет возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Предусмотрены новые институты прямой демократии, такие, как публичные слушания, опрос граждан, конференция граждан. При этом законодательное регулирование как этих новых институтов, так и ранее предусмотренных (местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления и др.) создает реальные гарантии их использования населением. Они, в частности, выражаются в том, что устанавливается обязательность использования отдельных форм прямой демократии (голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичных слушаний), подробно регламентируются соответствующие процедуры. Порядок использования большинства форм прямой демократии регламентируется на уровне федеральных законов и уставов, иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Таким образом, учет "местных условий" осуществляется на уровне муниципальных образований, а не субъектов Федерации, как это было раньше.
Несмотря на мощный нормативный импульс, заданный Федеральным законом о местном самоуправлении, потенциал форм прямой демократии в целом используется пока недостаточно.
Какие организационно-правовые меры по развитию местного самоуправления необходимо предпринять на современном этапе развития муниципальной реформы для устранения отмеченных недостатков и более полной реализации принципов местного самоуправления? Назовем наиболее важные.
. Необходимо создание системы общефедерального мониторинга реализации муниципальной реформы. Данные этого мониторинга должны быть полными, достоверными и общедоступными. Полагаем, что данную работу мог бы координировать Совет при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления. Среди актуальных задач мониторинга следует назвать тщательное изучение практики применения форм прямой демократии на местном уровне, которые используются недостаточно или смысл применения которых искажен.
. Требуется дальнейшая конкретизация территориальной основы местного самоуправления в целях рационализации разграничения полномочий между различными видами муниципальных образований.
. Следует упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, существенно ограничить их перечень, особенно передаваемых органами государственной власти субъектов Федерации.
Необходимо дополнительно тщательно изучить целесообразность введения так называемых добровольных государственных мандатов.
Остается также ряд проблем, требующих дальнейших научных исследований.
. В условиях динамичного развития России сохраняют остроту вопросы соотношения централизации и децентрализации в управлении государством. Их решение на основе научных критериев позволит обоснованно распределять ресурсы и разграничивать полномочия государственных и муниципальных органов.