Думается, что количество основных документов стратегического планирования в сфере экономической безопасности можно признать необходимым и достаточным, ознакомление с их содержанием также позволяет констатировать достаточный уровень юридической техники составления текста указанных актов, вместе с тем нельзя утверждать, что цели таких документов неизбежно достигаются. Так, к сожалению, не были реализованы в полном объеме положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [8], что произошло по различным, в т.ч. и объективным, причинам, среди которых и мировой экономический кризис. Полагаем, что для усиления общественного контроля в рассматриваемой сфере, затрагивающей без преувеличения жизненно важные интересы каждого субъекта, необходимо предусмотреть официальное опубликование документов не только стратегического планирования, но и отчетов об их исполнении.
На втором месте по значимости, но на ведущем по юридической силе отметим нормы административного права, содержащиеся в федеральных законах, составляющих правовую основу обеспечения экономической безопасности На данный момент действует около 70 федеральных законов, в названиях которых употребляется термин «без-опасность», большинство из них - законы о ратификации Россией международных договоров и соглашений в сфере безопасности.. Основным из них является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», который определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством, полномочия и функции органов публичной власти в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. При этом названный закон не раскрывает содержания самого понятия «безопасность», хотя ранее действовавший закон [5] определял безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».
Данный федеральный закон, в свою очередь, является правовой основой для других нормативных правовых актов об отдельных отраслевых видах безопасности. Например, государственной, транспортной, промышленной, пожарной, информационной, топливно-энергетической, радиационной, а также безопасности обращения с отходами, пестицидами и агрохимикатами. При этом в административном праве выделяют еще общественную и личную безопасность.
Заметим, что правовое регулирование в рассматриваемой сфере также осуществляется федеральными законами: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [12]; «О противодействии коррупции» [11]; «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [7]; «Об основах государственного регулирования торговой деятельности» [17]; «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» [13]; «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» [9] и др.
На ступень ниже по юридической силе после законодательных норм в сфере экономической безопасности находятся нормы подзаконных нормативных правовых актов. Основными из них в рассматриваемой сфере являются: Указ Президента России от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [27]; Указ Президента России от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» [30]; Постановление Правительства России от 7 августа 2014 г. № 778 «О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560, от 24 июня 2015 г. № 320, от 29 июня 2016 г. № 305, от 30 июня 2017 г. № 293, от 12 июля 2018 г. № 420 и от 24 июня 2019 г. № 293» [28]; Постановление Правительства России от 26 апреля 2019 г. № 515 «О системе маркировки товаров средствами идентификации и прослеживаемости движения товаров» [29] и др. Наконец, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также весьма активно в этой сфере заняты нормотворчеством.
Поскольку необходимость обеспечения экономической безопасности имеется на всех уровнях правотворчества, то и правовые нормы в этой сфере принимаются не только на федеральном уровне, уровне федеральных округов и субъектов федерации, но и в отдельных муниципальных образованиях и организациях. К примеру, должностная инструкция специалиста по экономической безопасности или правила соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов, утвержденные руководителем конкретной организации, по значимости для обеспечения экономической безопасности на локальном уровне могут быть эффективнее некоторых норм, имеющих более высокую юридическую силу.
Следующим элементом механизма административно-правового регулирования экономической безопасности являются акты официального толкования норм административного права. Уместно напомнить, что акты официального толкования норм права - это письменные документы, изданные прямо на то уполномоченными органами и должностными лицами, содержащие разъяснения подлинного смысла норм права, адресованные субъектам правоприменительной деятельности с целью обеспечения законности и единообразия правоприменительной практики.
Среди актов официального толкования выделяют: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, являющиеся обязательными для всех субъектов права и правоприменительной деятельности, в т.ч. законодательных и судебных органов; постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и обзоры Президиума Верховного Суда Российской Федерации, в которых в целях обеспечения единообразного применения законодательства формулируются обязательные для нижестоящих судов разъяснения по вопросам судебной практики. Несмотря на формальную обязательность соблюдения таких актов только судами, в силу специфики правосудия как вида юридической деятельности фактически такие акты должны учитываться всеми правоприменителями; судебные решения по конкретным делам, принятые в процессе гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства, являются обязательными только для конкретного дела и не обязательны для учета при разрешении схожих дел, но бывает так, что учитываются правоприменителем при разрешении схожих дел на конкретной территории с учетом уже ранее выработанной судебной практики конкретного суда; акты вышестоящих органов и должностных лиц, изданные ими по вопросам правоприменительной деятельности подчиненных, но юридически не являющиеся нормативными правовыми актами, т.к. не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не опубликованы в источнике официального опубликования (например, письма, телеграммы, распоряжения, разъяснения и т.п.).
Такие акты «...не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров» [10]. Такие акты достаточно распространены в деятельности публичной власти в любой сфере и используются, как правило, для оперативного реагирования на изменение общественных отношений, т.е. до принятия соответствующих норм права и актов толкования норм права уполномоченными субъектами. Однако формальный запрет на использование таких актов не означает, что на них нельзя ссылаться во внутренней организационной деятельности конкретного органа власти или хозяйствующего субъекта. Мониторинг практики показывает, что они широко применяются, о чем свидетельствует их огромное количество, но без правовых последствий для неопределенно широкого круга лиц, т.е. без придания таким актам свойств нормативного правового акта.
Вполне очевидно, что рассмотренные нами элементы механизма административно-правового регулирования не могут обеспечивать экономическую безопасность сами по себе, т.е. оставаясь только «на бумаге», вне рамок и вне связи с другими элементами. Следовательно, для реального функционирования рассматриваемого механизма необходимы еще два его элемента - административно-правовые отношения и акты применения норм административного права. Напомним, что административно-правовые отношения являются общественными отношениями, урегулированными нормами административного права. В структуру любого правоотношения входят субъекты (стороны), объект, содержание и юридический факт. Поскольку в данном контексте мы рассуждаем о режимном правовом регулировании обеспечения экономической безопасности, то выделим особенности рассматриваемых правоотношений применительно к исследуемой сфере.
Итак, объектом таких правоотношений, т.е. то, по поводу чего правоотношения возникают, изменяются и прекращаются, является обеспечение экономической безопасности. Содержанием данных правоотношений являются взаимные урегулированные правовыми нормами взаимные права и обязанности сторон правоотношения по поводу обеспечения экономической безопасности хотя бы одной из них. В случае нарушения взаимных прав и обязанностей виновная сторона правоотношения может быть привлечена к любому из известных видов юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной) в зависимости от характера допущенного нарушения.
При этом юридическим фактом, т.е. событием или действием, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения, здесь чаще всего выступают правомерные действия одной из сторон, хотя возможно возникновение правоотношения и в результате совершения правонарушения, тогда правоотношение возникает по поводу привлечения к юридической ответственности виновного. Наконец, одной из сторон таких правоотношений обязательно является субъект обеспечения экономической безопасности. Законодательство такое понятие не раскрывает, но с учетом вышеприведенного объекта анализируемых правоотношений полагаем, что к субъектам обеспечения экономической безопасности относятся органы публичной власти, иные государственные и муниципальные органы, организации и их должностные лица, а также граждане, их объединения и субъекты предпринимательской деятельности, на которых в силу закона или договора возложена обязанность по обеспечению экономической безопасности.
Таким образом, субъектов обеспечения экономической безопасности можно разделить на четыре группы: наделенные властными полномочиями и действующие в публичных интересах, на которых такая обязанность возложена законодательством (органы публичной власти); не наделенные властными полномочиями, которые обеспечивают экономическую безопасность в своих частных интересах, т.е. это все хозяйствующие субъекты, отдельные домохозяйства и граждане; обеспечивающие экономическую безопасность в интересах других лиц на основе гражданско-правового договора с ними и в соответствии с законодательством (аудиторы, нотариусы, адвокаты, частнопрактикующие юристы, частные охранники и др.); обеспечивающие экономическую безопасность в интересах работодателя на основе трудового договора с ним (наемные работники, в должностные инструкции которых включены права и обязанности по обеспечению экономической безопасности).
Чаще всего задача обеспечения экономической безопасности в интересах неопределенно широкого круга лиц возлагается на государственные правоохранительные органы. Среди них основной объем функций по выявлению, предупреждению и пресечению противоправных деяний в этой сфере и привлечению виновных лиц к уголовной либо административной ответственности выполняет полиция, являющаяся структурным элементом МВД России [23]. Более того, в полиции созданы специальные подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, а в центральном аппарате МВД России - Главное управление по экономической безопасности и противодействию коррупции, основными функциями которого являются: обеспечение экономической безопасности и осуществление борьбы с преступлениями экономической и коррупционной направленности, в т.ч. совершенными организованными группами, преступными сообществами, носящими транснациональный или межрегиональный характер либо вызывающими большой общественный резонанс; осуществление мероприятий, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, подрыв экономических основ организованных групп и преступных сообществ (преступных организаций), борьбу с преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности и фальшивомонетничеством; документирование преступлений экономической и коррупционной направленности [22].
В заключение нельзя не упомянуть еще об одном немаловажном элементе механизма административно-правового регулирования, позволяющем воздействовать на общественные отношения в сфере обеспечения экономической безопасности. Итак, акты применения норм права представляют собой индивидуальное решение субъекта обеспечения экономической безопасности, принятое в пределах его компетенции по конкретному делу, определяющее содержание конкретных прав и обязанностей сторон правоотношения в сфере обеспечения экономиче- ской безопасности. Как известно, по форме выражения акты применения норм права принято делить на устные, письменные и конклюдентные.