В свою очередь, управление рыболовством должно содействовать поддержанию качества, разнообразия и наличия живых водных ресурсов в количестве, достаточном для нынешних и будущих поколений, а равно государствам следует принимать соответствующие меры по восстановлению популяций, предотвращать перелов рыбы и избыток добывающих мощностей [Сиваков Д.О., 2015: 34-39]. В рассматриваемом аспекте целью государственного регулирования является поддержание равновесия промыслового усилия и репродуктивных возможностей живых водных ресурсов. В Кодексе предусмотрена развернутая система наблюдения (мониторинга) за: 1) состоянием ресурсов, изменением их ареалов, влиянием на них отходов и загрязнений; 2) деятельностью рыбопромыслового флота (суда должны регулярно передавать сведения о своей деятельности уполномоченным органам); 3) снабжением населения рыбопродукцией и их влиянием на здоровье потребителей. Добычу, грузовые, транспортные операции, перегрузку и распределение рыбы и рыбопродуктов следует осуществлять так, чтобы сохранять их питательную ценность и качество, безопасность для потребителя, а также добиться максимального сокращения отходов при производстве данных продуктов [Сиваков Д.О., 2015: 34-39].
Несомненно, Кодекс закладывает модель правоотношений в области мирового рыбного хозяйства, и именно поэтому большинство его положений нашло отражение в законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов многих «рыболовных» государств.
2. Исследование норм законодательства стран СНГ и России в области рыболовства и охраны рыбных запасов
Анализируя международно-правовое регулирование охраны рыбных запасов, необходимо рассмотреть опыт административно-правового регулирования рыболовства и охраны рыбных запасов в некоторых государствах -- ближайших соседях Российской Федерации. Так, например интересен опыт Туркменистана. Законодательство Туркменистана в указанной сфере основывается на его Конституции и состоит из Закона Туркменистана от 21.05.2011 №197-4 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» URL: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?Rgn=43418 (дата обращения: 03.02.2019). и из иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов [Бекяшев Д.К., 2016: 182].
Указанный Закон содержит основные положения о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, где под водными биоресурсами понимаются рыба, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы (ч. 1 ст. 1 Закона). Анализируемый Закон закрепляет положения о государственном регулировании в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, сохранения водных биоресурсов и охрана среды их обитания, права на водные биоресурсы и их пользователи, рыболовство (объекты, виды, рыбопромысловые участки, любительское и спортивное) и другие положения [Бекяшев Д.К., 2016: 113].
Сравнивая нормы Закона Туркменистана с нормами ФЗ о рыболовстве, следует констатировать заимствование норм и понятий у отечественного закона. Обращаясь к ч. 1 ст. 1 ФЗ о рыболовстве, мы увидим, что водные биоресурсы -- это тоже рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы, т.е. определения понятий водных биоресурсов в указанных законах абсолютно идентичны.
По Закону Туркменистана сохранением водных биоресурсов является их поддержание или восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и сохранение их биологического разнообразия посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания (абз. 4 ст. 1). В отечественном ФЗ о рыболовстве под сохранением водных биоресурсов (аналогично законодательству Туркменистана) понимается поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие [Винокуров А.Ю., 2014: 17], посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания (п. 7 ч. 1 ст. 1).
Поскольку российский закон принят в 2004 г., а туркменский -- в 2011 г., можно сделать вывод, что немалая часть норм, закрепленных в законе Туркменистана, заимствованы у российского законодательства. Однако в туркменском Законе есть и такие определения понятий, которые в отечественном ФЗ трактуются иначе. Например, «рыболовство» по туркменскому Закону означает деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов в водных объектах рыбохозяйственного значения, а по российскому ФЗ рыболовство -- деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов.
Закон Туркменистана, помимо изложенного выше, содержит положения, отсутствующие в отечественном законодательстве; к примеру, есть целая глава, посвященная экономическому регулированию охраны и рационального использования водных биоресурсов. Ст. 23 Закона Туркменистана предусматривает меры экономического регулирования охраны и рационального использования водных биоресурсов, которые, в свою очередь, предусматривают экономически обоснованную систему платежей за пользование водными биоресурсами, в том числе экономически обоснованную систему штрафов, исков и платежей за нарушение законодательства об охране и рациональном использовании водных биоресурсов, а также целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных и переданных уполномоченным государственным органам орудий незаконного добывания водных биоресурсов и его продуктов в порядке, установленном законодательством Туркменистана, включая и экономическое стимулирование охраны и рационального использования водных биоресурсов, не исключая добровольных взносов как юридических, так и физических лиц, других методов регулирования экономического характера. Кроме того, платежи за пользование водными биоресурсами, их предельные размеры и порядок взимания устанавливаются в соответствии с рассматриваемым Законом, иными нормативными правовыми актами Туркменистана (ст. 24). Заслуживает внимания и похвалы норма туркменского Закона о мерах поощрения пользователей водных биоресурсов; данные меры устанавливаются Кабинетом Министров Туркменистана и стимулируют осуществление общеполезных мероприятий по рациональному использованию, воспроизводству и охране водных биоресурсов (ст. 25).
Сравнительный анализ туркменского и российского законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов позволяет сделать вывод о заимствовании туркменским законодателем некоторых норм законодательства России в рассматриваемой области. Вместе с тем, в туркменском законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов предусмотрены расширенная система экономического регулирования охраны и рационального использования водных биоресурсов, закреплен порядок взимания платежей за пользование водными биоресурсами и их предельные размеры (в отличие от отечественного законодательства). Полагаем, что необходимо поддержать включение туркменским законодателем в анализируемый Закон норм о поощрении пользователей водных биоресурсов, а также что закрепление в отечественном Законе нормы о мерах поощрения пользователей водных биоресурсов будет их стимулировать к общеполезным мероприятиям по рациональному использованию, воспроизводству и охране водных биоресурсов. В связи с этим целесообразно ст. 2 «Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» ФЗ о рыболовстве дополнить п. 10: «В целях осуществления общеполезных мероприятий по рациональному использованию, воспроизводству и охране водных биоресурсов, постановлением Правительства России устанавливаются меры поощрения пользователей водных биоресурсов».
Не менее интересным является опыт административно-правовой охраны рыбных запасов в Республике Казахстан. Это государство располагает богатым рыбохозяйственным водным фондом, а равно и благоприятными условиями для интенсивного развития рыбоводства и, соответственно, рыболовства. В целом экспорт рыбы и рыбной продукции за последние годы по отдельным позициям превышает импорт, за исключением консервов. В Казахстан рыба и рыбная продукция поступают из 43 зарубежных стран. К основным поставщикам рыбы относятся Россия, Норвегия и Китай.
В Казахстане природоохранные отношения имеют, на наш взгляд, стройную систему и строгую регламентацию, и объясняется это тем, что общественность придает большое значение вопросам охраны природы, в том числе и рыбных запасов, а также созданию благоприятных экологических условий для жизни. Обострение социально-экологических кризисов, появление все новых видов негативного воздействия на объекты природной среды и новых видов общественно опасного экологического поведения, рост масштабов вредных последствий, причиняемых правонарушителями -- вот далеко не полный перечень факторов, побудивших законодателей ряда стран, в том числе и Казахстана подготовить и принять нормы законодательства в рассматриваемой области.
Основополагающее место в системе природоохранительного законодательства Казахстана занимает Конституция Конституция Республики Казахстан от 30. 08. 1995 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. № 2-3. Ст. 25., которая регламентирует, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека (ст. 31), а ст. 6 Конституции корреспондирует право государственной собственности на животный мир. Следует также отметить, что в Казахстане основным законом, закрепляющим административно-правовое регулирование в области рыболовства и охраны рыбных запасов, является Закон от 9.07.2004 № 593-II (с изменениями по состоянию на 01.07.2018) «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» См.: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1049332&page=3#pos=1;-117 (дата обращения: 04.02.2019)..
Данный нормативно-правовой акт является комплексным законом как в сфере охраны рыбных запасов, так и всего животного мира, содержащим целый ряд понятий: рыболовство -- лов рыбных ресурсов и других водных животных (п. 14 ст. 1), рыболов -- физическое лицо, получившее право на любительское (спортивное) рыболовство в порядке, установленном законодательством (п. 15 ст. 1), рыболовный трофей -- объект рыбных ресурсов и других водных животных, их части и дериваты, изъятые из среды обитания в порядке, установленном законодательством (п. 16 ст. 1), рыбак -- работник субъекта рыбного хозяйства, осуществляющий в силу трудовых обязанностей лов рыбных ресурсов и других водных животных на закрепленных рыбохозяйственных водоемах и (или) участках (п. 30 ст. 1).
Сравнительный анализ казахского и российского законов о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов показывает, что в отечественном законодательстве вышеописанных понятий не предусмотрено. В связи с этим для определения и конкретизации субъектов рыболовства полагаем целесообразным, заимствовав опыт применения казахского Закона, внести в ФЗ о рыболовстве изменения, так как необходимость дальнейшего реформирования законодательства в рассматриваемой сфере очевидна, а некоторые вопросы требуют дополнительного регулирования.
Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны рыбных запасов в Республике Беларусь также небезынтересно. В Беларуси такое регулирование осуществляется в связи с тем, что одним из перспективных направлений хозяйственной деятельности, обеспечивающих продовольственную безопасность Республики, является рыбохозяйственная деятельность, сочетающая в себе деятельность по производству товарной рыбной продукции и природопользование, имеющее в рассматриваемой деятельности комплексный характер. В рамках стратегической цели развития данной области экономических отношений в Беларуси утверждена переориентация с промыслового рыболовства на искусственное разведение рыбы и развитие аквакультуры, что требует совершенствования нормативно-правовой базы данных отношений, которая в настоящее время регулирует преимущественно традиционные отношения по рыболовству и ведению рыболовного хозяйства.
Возникающие при рыбохозяйственной деятельности правоотношения в Республике Беларусь довольно сложны, так как регулируются не только нормами аграрного, гражданского, хозяйственного законодательства, но и в значительной степени еще нормами природоресурсного права. Ввиду отсутствия комплексных доктринально-правовых исследований в анализируемой области напрашивается вывод об актуальности изучения вопросов рыбохозяйственной деятельности.
Следует отметить, что в законодательстве Беларуси понятие и содержание рыбохозяйственной деятельности определяется законодательством о животном мире. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8.12.2005 № 580 «О некоторых мерах по повышению эффективности ведения охотничьего хозяйства и рыбохозяйственной деятельности, совершенствованию государственного управления ими» СПС Гарант., рыбохозяйственная деятельность -- это вид экономической деятельности, включающей рыбоводство (в том числе разведение и выращивание рыбы в искусственных водоемах), а также ведение рыболовного хозяйства.
В белорусском законодательстве понятие «рыбное хозяйство» как таковое отсутствует, что свидетельствует о разрозненности правового регулирования единого комплекса отношений, связанных с рыболовством, аквакультурой, сохранением водных биоресурсов и производством рыбной продукции. В связи с этим полагаем, что использование понятия «рыбное хозяйство» в большей степени соответствует структуре рассматриваемой самостоятельной отрасли агропромышленного производства, в то время как правомерно используемые наравне с ним понятия «рыболовство» и «рыбоводство» отражают лишь природоресурсную сторону данных правоотношений. По мнению Н.А. Шнигель, применение понятия «рыбное хозяйство» в законодательстве Республики Беларусь позволит унифицировать этот вид хозяйственной деятельности с точки зрения правового регулирования, в том числе по субъектному составу независимо от содержания возникающих при этом природоресурсных отношений [Шнигель Н.А., 2012: 159].
Правовое регулирование рыбохозяйственной деятельности в Республике Беларусь представлено двумя видами, которые имеют значительные отличия. Более полно, на наш взгляд урегулированы вопросы рыболовства, в том числе промыслового, и ведения рыболовного хозяйства. Учитывая непосредственную связь рыболовства (рыболовного хозяйства) с природоресурсными отношениями, основной массив правовых норм, которые касаются этого вида деятельности, отнесли к природоресурсному законодательству, прежде всего к водному и к законодательству о животном мире. Специальное законодательство, системно регулирующее вид деятельности, возникающий при ведении рыбоводства, отсутствует. Анализируемый вид деятельности частично охватываются сферой действия водного законодательства [Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Горохов Д.Б., 2016: 187]. Разделяем мнение, что необходимо единое рыбохозяйственное законодательство, которое детально будет регулировать отношения в области аквакультуры, рыболовства, сохранения водных биоресурсов и которое по смыслу ст. 2 Модельного рыбохозяйственного кодекса государств СНГ Постановление Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ 16. 05. 2011 № 36-6. Минск, 2012. С. 105-109. должно являться нормативно-правовой базой данных отношений [Сиваков Д.О., 2013: 36].