Административно-правовое регулирование правил рыболовства и охраны рыбных запасов: анализ зарубежного и российского законодательства
И.В. Панова
профессор департамента дисциплин публичного права
Национального исследовательского университета
«Высшая школа экономики», доктор юридических наук
С.В. Синицина
старший преподаватель кафедры
конституционного и административного права
Астраханского государственного технического университета
Аннотация
правовой рыболовство хозяйство
Правовое регулирование отношений в сфере рыболовства и сохранения рыбных биологических ресурсов неотделимо от государственной политики, реализуемой в рамках нормативно-правовых актов, определяющих развитие рыбного хозяйства как отрасли экономики. В свою очередь документы, определяющие государственную политику в области рационального использования, сохранения и охраны водных биологических ресурсов должны быть увязаны с основополагающими документами стратегического и программно-целевого планирования. Этим вопросам в последнее время в доктрине экологического права уделяется особое внимание. Стратегической (экологической) целью государственной политики в данной области является решение сопряженных социально-экономических задач, обеспечивающих экологически безопасный, качественно ориентированный рост добычи и переработки рыбных ресурсов, сохранение благоприятного состояния биологического разнообразия и природных ихтиологических ресурсов для покрытия потребностей нынешнего и будущего поколений, реализации права каждого человека на доступные биоресурсы, обеспечение экологической безопасности. Однако в России недостаточно разработана нормативно-правовая база и правовые механизмы, обеспечивающие эффективную охрану и рациональное использование рыбных запасов, иных водных биологических ресурсов. Значение рыболовной отрасли для экономического развития нашей страны обусловливает необходимость решения обозначенной проблемы, опираясь на многолетний опыт зарубежных государств. В данной статье предпринята попытка анализа зарубежного и российского законодательства в области административно-правового регулирования правил рыболовства и охраны рыбных запасов. В ходе исследования установлены как соответствия, так и разночтения норм российского законодательства и стран Содружества Независимых Государств, а также сделаны предложения нормативного характера, имеющие практическое значение, поскольку охрана рыбных ресурсов является важной частью охраны природной среды. Непринятие своевременных и соответствующих мер к защите этого объекта природы может привести к его истреблению.
Ключевые слова: биоресурсы, законодательство, административно-правовое регулирование рыболовства, рыбоводное хозяйство, пресноводные экосистемы, охрана рыбных запасов, экологический кризис, хищнический лов.
Administrative and Legal Regulation of Fishery and Protecting Fish Stocks: Analysis of Foreign and Russian Legislation
Inna V. Panova
Professor, Department of Public Law, National Research University Higher School of Economics, Doctor of Juridical Sciences.
Svetlana V. Sinitsyna
Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law, Astrakhan State Technical University
Abstract
Legal regulation of relations in fisheries and the preservation of fish biological resources is inseparable from the state policy in this area, which is implemented within the framework of legal acts determining the development of fisheries as an important branch of the Russian economy and the economy of foreign countries. In turn, the documents defining the state policy in the field of fisheries and the development of fisheries, as well as ensuring the rational use, conservation and protection of aquatic biological resources should be interconnected with the main documents of strategic planning. Recently, the environmental law doctrine has paid particular attention to these issues in relation to the formation and implementation of state policy in the field of environmental protection, environmental safety, rational use of natural resources, and environmental management. The strategic (environmental) goal of the state policy in the field of fisheries and conservation of aquatic biological resources is the solution of related socio-economic items that ensure environmentally safe, qualitatively oriented growth in the extraction and processing fish resources, preservation of a favorable state of the environment, biological diversity and natural resources to meet the needs of present and future generations, the execution of the right of every person to accessible biological resources, ensuring environmental safety. However, in modern Russia regulatory framework and legal mechanisms that provide protection and rational use of fish stocks and other aquatic biological resources are not sufficiently developed. The significance of the fishing industry for the economic development of Russia, not excluding the existence of relevant issues, both in the economic and legal regulation of the field, necessitates solution of the issue, relying upon rich experience of foreign states. This article attempts to analyze foreign and Russian legislation in the field of administrative and legal regulation of the rules of fisheries and the protection of fish stocks. In the course of this study, both compliance and different interpretations of the norms of the Russian legislation and states of the Commonwealth of Independent States were established, as well as on the basis of the analysis of the norms of foreign legislation, regulatory proposals were made for Russian legislation that are of practical importance, since the protection of fish resources is an important part of the overall task of protecting the natural environment. Failure to take timely and appropriate measures to protect natural object leads to its destruction.
Keywords: bioresources, legislation, administrative regulation, fish farming, freshwater ecosystems, protection of fish stocks, environmental crisis, predatory fishing.
Введение
Необходимость решения проблем, связанных с состоянием охраны рыбных запасов как в России в целом, и в Астраханской области, в частности, давно стала очевидной. Данные статистики и иная информация контролирующих природоохранных органов вызывают обеспокоенность состоянием рыбных запасов Волжско-Каспийского бассейна. Необходимо отметить, что во второй половине XX в. на его долю уже приходилось свыше 50% российских и мировых уловов, а в первой половине текущего столетия в связи с катастрофическим снижением численности и промысловых запасов в других бассейнах страны удельный вес каспийских осетровых возрос до 90%.
В промысловом отношении этот регион уникален. Однако в результате нерегулируемого хищнического лова на грани исчезновения находятся южно-каспийские популяции белуги, севрюги, персидского осетра, уральская субпопуляция русского осетра и яровая раса волжского осетра [Виноградов В., 2000: 47]. Значительно сократились запасы уральской субпопуляции севрюги, а общая численность всех групп осетровых в Каспийском море снизилась с 200 млн. особей в 1983 г. до 40 млн. в 2017 г., т.е. в пять раз. Вышеизложенное свидетельствует о плохом состоянии законности в сфере охраны и использования рыбных запасов в Волжском бассейне. Причин много, но основной является несовершенство нормативно-правовой базы.
В последние годы продолжается формирование законодательных норм в рассматриваемой области правоотношений. Сравнительно давно принят и действует Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее -- ФЗ о рыболовстве)1, который является основным нормативно-правовым актом, регламентирующим правила рыболовства и правовой охраны рыбных запасов.
По ст. 1 данного ФЗ рыболовство -- деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и предусмотренным данным законом случаев приемки, обработки, перегрузки, транспортировки, хранения и выгрузки уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Таким образом, рыболовство рассматривается как разновидность добычи указанных ресурсов. Кроме того, ФЗ устанавливает правила рыболовства, которые являются его основой и сохранения водных биоресурсов. Рыболовство в соответствии с регламентированным порядком обеспечивает рациональное использование и охрану водных биоресурсов. Именно на это нацелены его правила [Слепенкова О.А., 2013: 78].
В настоящее время такие правила утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна, в том числе и для Астраханского региона, который входит в Волжско-Каспийский рыбохозяйственный бассейн. Так, Приказом Минсельхоза России от 18.11.2014 №453 (ред. от 06.11.2018) СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270. Приказ Минсельхоза России от 18.11.2014 № 453 (ред. от 06.11.2018) «Об утверждении правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна» // Российская газета. 2015. № 12/1. утверждены правила рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна (далее -- Правила рыболовства), регламентирующие деятельность российских юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, осуществляющих рыболовство в Каспийском море и во внутренних водах России в пределах районов, указанных в п. 2 Правил рыболовства, а также иностранных юридических лиц и граждан, осуществляющих рыболовство в соответствии с российским законодательством и международными договорами.
В свою очередь, интерес к анализу зарубежного законодательства о рыболовстве и охране рыбных запасов обусловлен стремлением сравнить состояние российского и зарубежного права с точки зрения заимствования положительного опыта, который помогает глубже анализировать законодательство России в рассматриваемой области правоотношений в целях выдвинуть предложения по его совершенствованию. Помимо того, актуальность приобретают вопросы приобретения опыта предупреждения и пресечения противоправных деяний (административных правонарушений) в данной области, чем и обусловливается необходимость сравнительно-правового исследования норм российского законодательства и некоторых стран СНГ в области административно-правового регулирования правил рыболовства и охраны рыбных запасов.
Полагаем, что в рамках рассматриваемого аспекта необходимо согласиться с мнением французского юриста М. Анселя, который правильно отмечал, что изучение зарубежного права «открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права» [Ансель М., 1981: 38].
Предметом настоящего исследования выступают нормы российского законодательства и законодательства зарубежных государств в рассматриваемой области, а также нормы законодательства стран СНГ в области административно-правового регулирования правил рыболовства и охраны рыбных запасов. Их изучение позволит усовершенствовать нормы российского законодательства, регламентирующие положения в рассматриваемой сфере.
1. Некоторые вопросы имплементации норм международного права в области охраны рыбных запасов в российское законодательство
В реалиях сегодняшнего времени международно-правовые акты являются неотъемлемой частью правовой российской правовой системы и существенно влияют на внутригосударственное законодательство. Относительно рыбного хозяйства необходимо акцентировать внимание на том, что оно является важнейшей составляющей продовольственного обеспечения любого государства. В ряде стран в условиях деградации сельскохозяйственных угодий возрастает значение рыбного хозяйства. И данная отрасль не может существовать и развиваться без соблюдения жесточайших требований к сохранению водных биологических ресурсов (далее -- водных биоресурсов), в том числе к обеспечению благоприятного состояния водных объектов рыбохозяйственного значения [Сиваков Д.О., 2013: 30-35].
Между тем в первое десятилетие XXI в. процесс разрушения российских водных экосистем и водных экосистем ряда зарубежных стран продолжился. Основными его причинами служат: бесконтрольный вылов рыбных запасов, сброс сточных вод, загрязнение водоемов. В прошлом большой вред водным биоресурсам причинило строительство плотин и гидроузлов мелиоративного назначения. При этом рыбопропускные устройства на этих сооружениях не были эффективными. Все это привело к длительной деградации ресурсной базы хозяйства, не только к сокращению размеров добычи, но и к значительному ухудшению видового состава уловов (замена ценных промысловых объектов малоценными) [Сиваков Д.О., 2013: 35-36].
Следовательно, деградация водных биоресурсов есть одно из проявлений экологического и в какой-то мере продовольственного кризиса. Деградацию водных биоресурсов необходимо минимизировать, а также компенсировать с помощью научно обоснованного рыбоводства. Как известно, часть разводимых в контролируемых условиях водных биоресурсов пополняет опустевшие в силу чрезмерной антропогенной нагрузки водоемы и водотоки. В целях воспроизводства рыбных запасов в России и в ряде зарубежных государств строились рыбоводные хозяйства и возводились искусственные нерестилища [Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. 2000: 121-125].
Как на национальном, так и на международном уровнях необходим правовой ответ на деградацию водных биоресурсов. Немаловажное значение для национального правового регулирования в указанной области, безусловно, играют акты международного «мягкого права»; речь идет прежде всего о Кодексе ответственного рыболовства (далее -- Кодекс), принятом на конференции Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (далее -- ФАО) 31.10.1995 [Зиланов В.К., 2014: 241]. Также необходимо обратить внимание на международные правовые акты ФАО.
«Добровольный по своему исполнению» Кодекс концептуально построен на обязанности государства и пользователей природных ресурсов сохранять экосистемы (как морские, так и прибрежные). Право на рыболовство влечет за собой обязанность осуществлять его «ответственным способом», обеспечивающим сохранение живых водных ресурсов (ст. 6). В морских и пресноводных экосистемах следует защищать и восстанавливать жизненно важные места обитания (лагуны, мангровые заросли, рифы, районы обитания молоди и нерестилища). Следует пресечь разрушения, деградацию, загрязнение и другие виды различного характера негативного воздействия на местообитания [Сиваков Д.О., 2014: 84].