Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

стей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, то есть фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-пра- вовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т. п. Таким образом, материальные ад- министративно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламен-

тирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдикции, то есть принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно-принуди- тельного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект админи-стративно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрис-дикционной. Существенна значимость, например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государствен-

но-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу — администра- тивно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ 18 июня 1998 г. Регламенте заседаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений в редакции от 5 октября 2000 г.1

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-пра- вовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административ- но-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административ- но-правовых норм:

а) обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней, и т. п.

Многие обязывающие (или предписывающие) административ- но-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля 1991 г. "О милиции" говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 1 всего предусматриваются 24 варианта таких действий)2. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управ- ленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, то есть предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых дан-

См. САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398; СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091. 1 См. ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.

ной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности, малолетних (несовершеннолетних)1 и т. п. Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные

нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административ- но-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного "рычага" юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т. п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъ-

См. ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.

Глава 3. Административно-правовые нормы

43

явить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т. п.1. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по Мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т. п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обя- зательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований, а также федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации и др.

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выражен*-ных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути они близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу (например, рекомендации по при-

1 См. ВВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

менению санкций за нарушение налогового, природоохранного законодательства).

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, то есть различных звеньев аппарата государственного управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих — работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан.

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы по своему масштабу

подразделяются на общефе-дералъные, а также устанавливаемые субъектами Федерации (республиканские, территориальные или региональные и т. п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, ад- министративно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.

§ 3. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, то есть в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административ- но-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники уп-

равленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т. п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т. п.), а путем официального юри- дически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей), в частности, при наложении административных взысканий и т. д.

Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение — основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это — наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии админи- стративно-правовых норм, то есть об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в

отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их "выход" и за государственные границы РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административ- но-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами — членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах РФ административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. Возможно также установление определенных сроков их действия.

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, постановлений Правительства РФ), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в РФ практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами РФ.

Принципиальное значение для действия административно-пра- вовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ 1993 г.: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т. е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).

§ 4. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом ва-

рианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, то есть нор-

мативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права РФ. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п.

Кчислу источников административного права относятся:

1.Конституция РФ 1993 г. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и т. д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законодательных актах. Наибольшее значение при этом имеют федеральные конституционные и федеральные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Пра-

вительстве Российской Федерации"; федеральные законы от 14 апреля 1995 г. "Об общественных объединениях"1, от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"2; от 22

августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"3, от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу-

дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"4; от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (пред-

ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"5.

Внастоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что

всоответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было и раньше, но и пред-

1СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1990.

2СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2990.

3СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

4СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

5СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

ставительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а

также утверждаемые его указами положения (например, Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденное 6 марта 1996.)1.

Принципиальное значение имеют указы Президента РФ: "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 г.2; "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" от 28 апреля 1997 г.3 и т. п.

4.К числу источников административного права относятся также

нормативные постановления Правительства Российской Фе-

дерации (ст. 115 Конституции РФ). Примером нормативных актов

Правительства могут служить: постановление "О ведении государственного учета лесного фонда" от 20 мая 1997 г.4; утвержденное им

Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации5 и т. п. Правительство утверждает также положения о федеральных органах исполнительной власти, различного рода правила. Так, 13 августа 1997 г. им были утверждены Правила

подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти6.

5.В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, фе-

деральных служб и др.

6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законы, президентские (там, где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права служат уставы, законы субъектов Федерации, а также издаваемые органами государственной власти этих образований иные нормативные правовые акты.

8. Источниками административного права являются также нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделе-

СЗРФ. 1996. № 11. Ст. 1036.

22000. № 21. Ст. 2168.

3СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2131.

*СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2489.

5СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.

6СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.СЗРФ.

ния этих органов законом необходимыми правообразующими полномочиями.

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутриор-ганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, иных организаций. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации.

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естественно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствование.

По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с институтами, закрепленными в российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется существенное обновление соответствующего адми- нистративно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т. п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном кодексах РФ). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ администра-