Субъект юридической ответственности органов публичной власти представляет собой совокупность качественных характеристик образующих правовой статус в виде полномочий, обязанностей, иммунитетов и т.д. Однако для точного раскрытия сущности органа публичной власти вначале необходимо выяснить характерные черты самой публичной власти. Она чаще всего представлена в виде многоуровневой сложной системы, которая содержит ряд вертикальных упорядоченных по своей компетенции звеньев. В Российской Федерации данная система образует два уровня: государственный и местный. В свою очередь государственная власть подвержена видовому делению на федеральную и региональную. Местная власть реализуется на территории муниципальных образований. Все названные уровни являются равноценными, каждому из которых присуща специфика функционирования и взаимодействия с иными системами.
Публичная власть воздействует на нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с установлением компетенции органов государства и должностных лиц, определением методов и средств воздействия на общественные отношения, регламентированием разного рода правовых гарантий и иммунитетов для различных субъектов права и т.д. Публичная власть определяет деятельность органов госаппарата, местного самоуправления, силовых министерств, субъектов денежной и налоговой систем и т.д. [Воробьева О.А., 2010: 14]. Однако в рамках настоящего исследования более значимым является установление характерных признаков и особенностей, свойственных органам публичной власти, которые образуют самостоятельный внутрисистемный элемент в виде субъекта юридической ответственности. Публичность органа власти как его характерный признак предусматривает открытость деятельности, которая распространяется на всю сферу интересов жизни общества и способствует решению возникающих проблем. В Постановлении Конституционного Суда России от 24.01.1997 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» говорится, что публичная власть реализуется как государственными органами, так и органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государства1.
На сегодняшний день большое количество органов публичной власти осуществляют передачу части своих полномочий специально созданным организациям и общественным объединениям. К их числу можно отнести государственные компании, различные государственные фонды, корпорации и т.д. В связи с этим можно сделать вывод, что к органам публичной власти можно причислить: государство и его органы с государственными служащими и иными должностными лицами; муниципальные образования и органы местного самоуправления. Каждый субъект весьма специфичен и требует индивидуального анализа. Отметим лишь, что его своеобразие определяет многие элементы и особенности системы юридической ответственности в целом.
Государство в лице самостоятельного субъекта способно нести ответственность и в рамках международной и в рамках национальной правовой системы. На международном уровне оно представляет собой субъект, который обладает характерными правами и обязанностями, а в рамках национальной правовой системы, базирующейся на принципе юридического равенства сторон, государство выступает в качестве равноправного субъекта.
Государственные органы образуют один из элементов государственного механизма. Основные принципы их деятельности находят отражение в Конституции, федеральном и субъектном законодательстве и иных нормативноправовыми актах. Система данных органов направлена на осуществление функций всего государства.
Однако работа государственных органов, в том числе по реализации публичной власти связывается непосредственно с деятельностью должностных лиц. Согласно примечанию ст.. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее -- КоАП) должностным лицом признается субъект, являющийся представителем власти и обладающий организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Рассматривая должностное лицо в качестве самостоятельного субъекта, осуществляющего публичную власть, следует сказать о низком уровне профессионализма в деятельности большинства должностных лиц, который часто соседствует с правовым нигилизмом. Повышение эффективности в деятельности субъектов органов публичной власти должно выступать одним из основных направлений правовой политики современного российского государства, поскольку этот вопрос имеет диалектическую взаимосвязь с эффективностью функционирования системы юридической ответственности органов власти за результаты своей деятельности.
Если проводить отдельный анализ системы ответственности каждого органа публичной власти, то можно столкнуться с рядом проблем, связанных с недостаточным раскрытием какого-либо властного субъекта внутри вышеназванной системы. Подобную ситуацию можно наблюдать, к примеру, в вопросах законодательного закрепления статуса органа местного самоуправления. В нормативно-правовой базе отсутствует четкое разграничение правовых статусов органов местного самоуправлении и их структурных подразделений. Так, в Федеральном законе от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (ст. 41«Органы местного самоуправления как юридические лица») говорится об органах местной администрации. В результате мы наблюдаем уравнивание органа как самостоятельного субъекта и его структурного подразделения, что приводит к выводу о потенциальной возможности юридических лиц, одинаковых по организационно-правовой форме, выступать как в виде самостоятельных участников правоотношений, так и в качестве отдельных структурных подразделений. В других отраслях права на подобное приравнивание самостоятельных субъектов наложен запрет, поскольку в таком случае происходит размывание юридической ответственности отдельных субъектов [Селихов О.Г., 2016: 123]. В связи с этим мы полагаем, что вышеназванный подход законодателя к определению субъектов, участвующих в правоотношениях на местном уровне, является ошибочным, поскольку он усложняет процесс установления конкретных органов и лиц, способных принимать самостоятельные решения по регулированию вопросов местного значения и впоследствии нести за это юридическую ответственность.
Основания юридической ответственности также в большинстве случаев носят специфический характер в зависимости от субъекта. Однако в рамках выстраивания системы этому элементу следует придать более высокое качество единства, которое сможет объединить всех субъектов, находящихся в системе ответственности органов публичной власти. Достичь этого можно за счет установления помимо специфических оснований ответственности единого основания -- такого, как «утрата доверия». Основание утраты доверия в нашей системе ответственности применимо как в отношении досрочного прекращения полномочий государственных органов (импичмент Президента Российской Федерации, роспуск Государственной Думы, представительного органа местного самоуправления), так и в отношении отдельных должностных лиц (отзыв депутата регионального и местного представительного органа, досрочное прекращение полномочий министра и глав муниципального образования и т.д.).
На данный момент утрата доверия в качестве основания ответственности используется в ряде нормативных актов. Так, п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает безальтернативное дисциплинарное взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия. Данное основание раскрывается в ст. 59.2 названного акта, однако ее содержанием не охватывается некомпетентность лица, которая может привести к неисполнению или ненадлежащему исполнению возложенных на служащего обязанностей. В связи с этим качество и эффективность работы государственного служащего не имеет правового значения. Недостаточная правовая определенность или полное отсутствие такого элемента системы ответственности, как основания, приводит к снижению эффективности работы всей системы. Примером подобной ситуации может служить система юридической ответственности членов Совета Федерации. Пункт 1 ст. 8 Федерального закона от 3.12. 2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 2012. № 50. Ст. 6952. содержит норму, согласно которой полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 8.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 466.. Однако в связи с законодательными изменениями из вышеназванного федерального закона изъято право регионального органа государственной власти досрочно прекращать полномочия члена Совета, которого он назначил ранее. Видимо, подобные меры были вызваны отсутствием на федеральном уровне единого перечня оснований досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации, в связи с чем этот вопрос получал регулирование на уровне регионального законодательства. По этой причине региональные акты могли содержать различные правовые основания ответственности членов Совета, что приводило к неравенству их правовых статусов.
Однако внесенные законодателем изменения привели к фактическому отсутствию потенциальной возможности регионального органа власти осуществлять контроль за действиями назначенного члена Совета Федерации и применять в отношении него какие-либо меры ответственности. В связи с этим необходимо дополнить законодательство новым основанием досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации в виде утраты доверия регионального органа государственной власти, избравшего данного парламентария. Кроме того, следует предусмотреть возможность уточнения данного основания ответственности со стороны регионального законодателя. Подобные изменения позволят восстановить нарушенные внутрисистемные связи между элементами системы юридической ответственности в отношении члена Совета Федерации и повысить ее эффективность.
Помимо этого, такое основание, как утрата доверия, будет способствовать формированию позитивной ответственности у властных субъектов. Позитивная ответственность должностных лиц рассматривается в качестве социальной необходимости инициативного выполнения всех лежащих на лице обязанностей -- моральных, политических, правовых [Краснов М.А., 1997: 55]. При ее наличии к должностному лицу приходит понимание, что он являются слугой всего общества и его задача заключается в защите интересов тех, кто оказал ему доверие. Существует значительное различие между лицами, занимающими государственные должности, и гражданами, в интересах которых они осуществляют свою деятельность. Государственные должностные лица обязаны преследовать общественные интересы и использовать полномочия и ресурсы для достижения общественных целей. Деятельность данных субъектов должна быть сопряжена с чувством долга делать все возможное, чтобы помогать согражданам. юридический ответственность власть норма
Особое значение также имеет открытость информации о деятельности государственных служащих. Свободный доступ публики к публичным документам, без сомнения, имеет решающее значение для предотвращения неправомерного поведения государственных служащих. Одной из лидирующих стран по этому показателю является Швеция [Gerven W., 2011: 255]. К сожалению, закрепление позитивной ответственности должностных лиц не находит соответствующего отражения в действующем российском законодательстве.
Процессуальная составляющая в системе ответственности по своей значимости не уступает иным элементам. Недостаточным образом регламентированная в законодательстве процедура применения меры ответственности или вообще ее отсутствие не дает возможности говорить о выстроенной и слаженной системе в целом. В ходе изучения данного элемента системы обнаруживается существенный недостаток процессуальных норм в вопросах применения мер ответственности, к примеру, к государственным служащим, что на практике преодолевается дискреционными полномочиями руководства. Анализ законодательства свидетельствует, что непосредственный руководитель может обладать чрезмерными возможностями в решении в привлечении подчиненных к ответственности [Комахин Б.Н., 2014: 329]. Это создает опасность злоупотребления дискреционными полномочиями начальства. Преодоление подобной практики возможно благодаря наличию в законодательстве обязательного требования в виде указания на конкретные случаи и перечень норм нарушенных подчиненным лицом. Также повышению эффективности способствовала бы деятельность контрольнонадзорного органа, в компетенции которого находились бы полномочия вневедомственных проверок, направленных на обнаружение признаков некомпетентности и неэффективности в работе государственного служащего. Помимо этого, установление четких процедур применения мер ответственности служащих будет способствовать сокращению укрывательства должностных нарушений руководителей.
Однако ситуация может быть обратной, что приводит к появлению чрезмерно усложненных процедур реализации мер. Подобная картина нередко возникает в связи с действием института иммунитета в отношении отдельных категорий лиц, который способен усложнять внутрисистемный элемент в виде процедуры привлечения лица к ответственности. Роль иммунитета сводится к обеспечению субъектам публичной власти свободы деятельности и недопустимости оказания на них влияния со стороны. Однако в некоторых случаях наблюдается излишний объем гарантий отдельных лиц, что сказывается на процедуре привлечения их к ответственности, в том числе за совершение противоправных действий.
К примеру, действующее законодательство содержит процедуру задержания судьи Конституционного Суда России на месте преступления, которая урегулирована § 11 Регламента Конституционного Суда. При задержании судьи на месте преступления Председатель Суда незамедлительно созывает заседание, которое должно состояться не позднее, чем через 24 часа с момента, когда в Суде стало известно о задержании. Председатель обращается с требованием к должностному лицу, произведшему задержание, или к его руководителю о доставлении судьи на заседание суда. На заседании Конституционный Суд уполномочен: 1) потребовать незамедлительного освобождения судьи; 2) воздержаться от такого требования. Необходимо обратить внимание, что решение Конституционного Суда никаким образом не влияет на дальнейшие его решения по вопросу согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи, на заключение его под стражу и т.д. В связи с вышеизложенным возникает вопрос об обоснованности столь громоздкой процессуальной составляющей привлечения к ответственности судьи Конституционного Суда.
Другим примером излишне усложненной процедуры выступает реализация института импичмента главы государства. Действующая на данный момент в России процедура отрешения Президента от должности чрезмерно усложнена, т.к. в ее реализацию вовлечено излишнее количество органов публичной власти. Помимо этого Конституция установила такие основания для инициирования вопроса отрешения от должности, при которых оно фактически не реализуемо. Президент, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Весьма сомнительной выглядит вероятность уличить главу государства в совершении таких преступлений, да еще благодаря деятельности Государственной Думы, не имеющей специальных процессуальных полномочий.