Значение научного наследия профессора Е.И. Козловой для современного понимания законодательного процесса и законодательства
С.В. Нарутто
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы развития законотворчества с учетом актуальных идей профессора Е.И. Козловой о месте законодательного органа в системе государственной власти, порядке и результатах его деятельности, проблемах пределов законодательного регулирования и политизации законотворчества, влекущих снижение качества законов. Обосновывается вывод о том, что расширение законодательного регулирования порождает проблемы, в числе которых коллизионность норм, правовая неопределенность, многочисленные отсылки к подзаконному регулированию. Избыточное законодательное регулирование приводит к ограничению прав и свобод человека, тормозит демократические процессы. В то же время наличие пробелов в законодательном материале приводит к произвольному толкованию, неограниченной свободе усмотрения правоприменителя.
Труды Е.И. Козловой получают развитие в современной научной доктрине о парламентаризме, федеральном законодательном процессе и законодательстве, общественном контроле.
Ключевые слова: Е.И. Козлова; Конституция; законодательство; законодательный орган; планирование; законопроект; регулирование; пробел.
Significance of Prof. Ekaterina I. Kozlova's Academic Legacy for the Modern Understanding of the Legislative Process and Legislation
Svetlana V. Narutto, Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL); Actual State Councillor of the Russian Federation, 3rd class; Merited Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation
Abstract. The paper deals with the issues of law-making development in the context of actual ideas of Prof. Ekaterina I. Kozlova with regard to the place of a legislative body in the system of state power, order and the results of its activities, the problems of limits of legislative regulation and the politicization of legislation leading to a decline in the quality of laws. The author substantiates the conclusion that the expansion of legislative regulation creates problems, including conflict-of-laws rules, legal uncertainty, numerous references to regulation carried out through bylaws. Excessive legislative regulation leads to restriction of human rights and freedoms, hinders democratic processes. At the same time, the existence of gaps in the legislative material leads to arbitrary interpretation and unlimited discretion of the enforcement.
Prof. Kozlova's works have been developed in the modern scientific doctrine of parliamentarism, federal legislative process and legislation, public control.
Keywords: Ekaterina I. Kozlova; Constitution; legislation; legislative body; planning; bill; regulation; gap.
Основные работы Екатерины Ивановны Козловой посвящены законодательным органам, порядку их формирования и деятельности, проблемам адекватного отражения воли многонационального российского народа, воплощаемой в конечном продукте деятельности парламента -- законах, посредством которых обретают юридическую силу правовые нормы. Законотворчество является основным направлением деятельности парламента и механизмом выработки законов, представляющих собой каркас, т.е. несущую конструкцию системы правового регулирования, так как они воздействуют на наиболее важные общественные отношения, служат юридической основой деятельности всех органов публичной власти -- от Президента РФ до органов местного самоуправления. Как отмечала Е. И. Козлова, «закон является наиболее распространенной формой установления конституционно-правовых норм, принимаемых на основе и в развитие конституционных положений и принципов»1.
Несмотря на то что законодательный процесс носит строго формализованный характер, что по логике должно затруднять скоропалительное принятие огромного количества законов, тем не менее в настоящее время действует более 6 000 федеральных законов. В 2019 г. Государственной Думой принято 382 федеральных закона, из них 346 подписаны Президентом и вступили в силу. Всего же с 2016 по 2019 г. принято 1 574 закона, с 2012 по 2016 г. -- 2 195 законов, с 2008 по 2011 г. -- 1 605 законов, с 2004 по 2007 г. -- 1 076, с 2000 по 2003 г. -- 731 закон, с 1996 по 1999 г. -- 734 закона . Как видим, интенсивность федерального парламентского законотворчества не уменьшается, что далеко не лучшим образом отражается на качестве законов. При этом большая часть приходится не на новые законы, а на «поправочные», которые вносят изменения и дополнения в действующие законы и влекут «законодательную инфляцию».
Расширение законодательного регулирования порождает много теоретических и практических проблем, в числе которых коллизионность норм, правовая неопределенность, многочисленные отсылки к подзаконному регулированию и др. законотворчество демократический государство
Е.И. Козлова обращала внимание на проблему, суть которой состоит в том, что отдельные правовые нормы в действующей системе законодательства провозглашаются дважды, информация повторяется в нормативных актах без дополнительной регулирующей нагрузки. При этом, писала она, «не идет речь о конституционных нормах, которые правомерно включаются в законодательные акты, развивающие конституционные положения. Имеются в виду нормы, не получившие конституционного закрепления»3. Так, положение о том, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 4 ст. 17) и Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» (ч. 4 ст. 3). Положение, касающееся формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проверок и размещения его на официальном сайте Генеральной прокуратуры в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, и закрепленное в ч. 4 ст. 29.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дословно воспроизводится в ч. 7 ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора)и муниципального контроля». Сходная ситуация наблюдается и в подзаконных актах. В связи с таким «двойственным» регулированием Е. И. Козлова ставит важный для практики вопрос: «Норма какого акта является первичной, на какой из них должен ссылаться правоприменяющий субъект?» При этом она справедливо полагает, что «этот вопрос не может решаться произвольным толкованием правоприменяющего лица. Он должен четко и определенно вытекать из законодательства» . И далее Екатерина Ивановна пишет, что «при достаточно разветвленном законодательстве об органах государства воспроизведение ряда норм в различных правовых актах является, по-видимому, неизбежным. Однако оно должно осуществляться с соблюдением необходимых правил законодательной техники. Законодатель должен сам определять тот акт, в котором норма является первичной. При воспроизведении ее, в случае необходимости, в ином документе должна быть ссылка на первичный акт». В частности, в первом примере как раз ссылка на Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве». Вместе с тем во втором примере соответствующей ссылки нет, и, как представляется, она более уместна не в первичном законе, а в специальном законе, каковым в рассматриваемой ситуации является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Увеличение объема законодательного материала неизбежно влечет излишнюю зарегулированность, сходство законов с ведомственными инструкциями, которые приводят к ограничению прав и свобод человека, затруднению их реализации, тормозят демократические процессы, снижают активность людей и в целом мешают общественному развитию. Законодатель должен следовать «духу умеренности». К сожалению, этот принцип не характерен для избирательного законодательства, запутанность, непоследовательность и чрезмерную сложность которого отметила международная организация Совета Европы «Группа государств по борьбе с коррупцией» (ГРЕКО). Чрезмерная урегулированность касается и экономических отношений, сковывает инициативу хозяйствующих субъектов, вынуждает их уходить в теневую экономику. Снижению нагрузки на бизнес призвано послужить реформирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, введение в действие механизма «регуляторной гильотины», включающей в себя отмену до 1 января 2021 г. нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении контроля (надзора).
Вопрос о пределах законодательного (правового) регулирования, то есть границах государственного вмешательства в жизнь человека, контроля над обществом, довольно сложен и окончательно в теории права не решен, критерии пределов не определены, объем регулирования произвольно изменяется новыми, а чаще «поправочными» законами, увеличивается посредством «доурегулирования» ведомственными актами, устанавливающими ограничение прав, возложение дополнительных обязанностей, усложнение юридических процедур. Неслучайно В. С. Нерсесянц утверждал, что пробелы в правовом регулировании лучше противоправной зарегулированности .
Считается, что пределы правового регулирования очерчены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничение прав и свобод человека федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин отмечали, что «в прежнем подходе ярко проявлялась ориентация на главенствующую роль государства в предоставлении экономических и социальных благ человеку, которого оно как бы окружало со всех сторон опекой. Личность была лишь пользова-телем этих благ, пассивным их созидателем по указаниям государства. Отказ от глобального огосударствления экономики, признание того, что объективно необходима частная собственность, основанная на экономической заинтересованности, активности и ответственности человека, не смогли не привести к изменению роли государства в обеспечении экономических и социальных прав и свобод личности»11. Такое изменение роли государства означает и отказ от избыточного законодательного регулирования. Особое значение в определении целесообразности и достаточности регуляторного воздействия на общественные отношения имеет взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества, привлечение граждан к законотворческому процессу. Только в этом случае закон будет выражать политическую волю народа, исследованию которой посвятила свои труды Е. И. Козлова. В законе выражается государственная воля, которая воплощается в деятельности государства и его органов. «Однако, -- как писала Екатерина Ивановна, -- сам процесс формирования государственной воли связан со сложной системой взаимодействия всех частей политической организации... общества, каждая из которых в своеобразном качестве выступает как носитель воли... народа». Представляется целесообразным определить на законодательном уровне (желательно в федеральном законе о нормативных правовых актах) перечень законов, обязательных для предварительного общественного обсуждения.
Вопрос о пределах федерального законодательного регулирования тесно связан с проблемами централизации и сужения объема самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, что влечет деформацию федеративных отношений, превращает его в фикцию. Произошло существенное увеличение объема федерального регулирования, прежде всего в сферах совместного ведения, определенных ст. 72 Конституции РФ. Еще в 2010 г. Совет Федерации отмечал, что в ходе федеративных реформ начиная с 2000-х гг. были фактически выхолощены регулятивные возможности субъектов РФ из следующих сфер совместного ведения: владение, пользование и распоряжение землей, водными и лесными ресурсами; трудовое, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.
Бесчисленные отсылки законов к подзаконному регулированию сегодня стали распространенным явлением. Законодатель отдает на откуп ведомственному регулятору очень важные стороны общественных отношений. Например, порядок производства обысков и досмотров осужденных определяется Минюстом России, а не Уголовно-исполнительным кодексом РФ. Статья 16 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» уполномочивает МВД России ведомственным актом определить содержание и порядок проведения плановых проверок частных охранников на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств. Реализуя данное полномочие, МВД установило новое основание проведения проверок, не обусловленное какими бы то ни было временными периодами и не предусмотренное федеральным законодателем, -- выявление нарушений установленных правил применения огнестрельного оружия и (или) специальных средств, допущенных указанными работниками (лицами). По мнению Верховного Суда РФ, признавшего данную норму незаконной, на граждан возлагается дополнительная обязанность повторно подтверждать свою профессиональную пригодность независимо от срока, истекшего со дня, когда они выдержали ежегодную проверку на пригодность к действиям в ситуациях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств. При этом обозначение дополнительной проверки термином «плановая» не свидетельствует о том, что она является таковой. Проверка, проведение которой зависит не от истечения заранее определенного срока, а лишь от факта выявления соответствующих нарушений, по своей сущности является внеочередной, а не плановой. Надо иметь в виду, что граждане не могут инициировать проверку конституционности подзаконных актов в Конституционном Суде РФ, что сужает конституционные гарантии соблюдения их прав.
Несмотря на «законодательную инфляцию», остается проблема пробелов в конституционно-правовой и муниципальной регламентации. Е. И. Козлова указывала на пробелы в урегулировании отдельных групп отношений, связанных с работой представительных органов, на отсутствие регламентации порядка конституирования органа народного представительства. Одна из основных проблем законодательных пробелов -- их восполнение произвольным усмотрением правоприменителя. Неслучайно довольно часто обращения граждан в Конституционный Суд РФ касаются пробелов в нормативно-правовом регулировании по вопросам организации судебной власти, гражданского права и процесса, уголовного права и процесса. При этом в ряде случаев пробелы могут признаваться неконституционными. Отсутствие законодательного регулирования касается и предметов, непосредственно указанных в Конституции РФ. Так, до сих пор не принят федеральный конституционный закон о порядке созыва Конституционного Собрания, предусмотренный ч. 2, 3 ст. 135, федеральный конституционный закон о порядке изменения статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66). Нуждается в законодательном урегулировании порядок реализации права граждан получать достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), права на информацию в условиях цифровизации (ч. 4 ст. 29).
В Государственную Думу в 2015 г. был внесен проект федерального конституционного закона № 900538-6 «О Федеральном Собрании Российской Федерации», хотя было очевидно, что данный закон не может быть принят, поскольку не предусмотрен Конституцией РФ, как иные федеральные конституционные законы. Остается непонятным, почему не была реализована инициатива о внесении поправки в ст. 94 Конституции РФ о том, что деятельность Федерального Собрания регулируется федеральным конституционным законом. Такой закон, безусловно, нужен для восполнения пробела в правовом регулировании парламентской деятельности, уравновешивания всех ветвей власти.
В последнее время в научных кругах и среди субъектов избирательного процесса вновь активизировалась идея принятия федерального избирательного кодекса (кодекса о выборах и референдумах). Как известно, кодификация вызывается необходимостью объединения и существенной переработки действующего законодательства в целях его модернизации для развития отрасли права либо подотрасли. Неслучайно кодифицированные акты называют «своего рода "конституцией" отдельных отраслей законодательства». Избирательные и референдумные нормы права не образуют самостоятельной отрасли права, они -- неотъемлемые институты конституционного права. Кроме того, благодаря этим институтам формируются не только федеральные органы государственной власти, но и региональные. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. А в соответствии со ст. 77 система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Принципы организации представительных органов власти субъектов РФ -- это прежде всего принципы избирательного права, в соответствии с которыми формируются региональные парламенты. Конкретизация данных принципов, исходя из самостоятельности и обладания субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должна осуществляться не только федеральными законами, но и в достаточном, полноценном объеме законами субъектов РФ.