др.), систем общественного обслуживания, производственной, транспортной и инженерно-технической инфраструктуры. Управление осуществляется исходя из общественных интересов и направлено на улучшение среды жизнедеятельности населения, обеспечение устойчивого развития поселений и территорий.
Управление развитием поселений и территорий включает: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей градостроительного и территориального развития; обеспечение условий достижения этих целей в долгосрочной и краткосрочной перспективе; разработку нормативной и проектной модели будущего состояния пространственной организации поселений и территорий; разработку программ и планов реализации этих моделей; обеспечение реализации программ и планов; контроль за фактическим распределением и эффективностью инвестиций.
Согласование государственных, общественных и частных интересов Принятие управленческих решений в градостроительстве — это, как правило,
компромисс, учитывающий разные интересы.
Государственные интересы в области градостроительной деятельности направлены на обеспечение условий устойчивого развития поселений и территорий, функционирование систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранение природных ресурсов, охрану материальных недвижимых историко-культурных ценностей
иприродного наследия. В случае, если градостроительная деятельность противоречит государственным интересам, такая деятельность может быть прекращена.
Общественные интересы в области градостроительной деятельности заключаются в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшение экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений
иприлегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историкокультурных ценностей и природного наследия. В случае, если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, такая деятельность может быть прекращена.
Частные интересы в области градостроительной деятельности — интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.
Государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности соблюдаются посредством выполнения требований правовых документов, градостроительных нормативов, реализации градостроительной проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания, а также посредством осуществления контроля за их выполнением.
Демократизация процедур управления процессами градостроительного развития является способом утверждения гуманных ценностей, более полного учета интересов людей, живущих на данной территории. Для этого важно использование демократических институтов, расширение форм участия населения, общественных организаций в разработке, принятии и реализации градостроительных решений.
Процедуры градорегулирования должны обеспечивать уважение к правам личности, учитывать потребности, предпочтения, культурные традиции разных социальных групп.
Действующими законами предусмотрено право пользователей на получение информации о состоянии среды обитания, на участие в улучшении ее качества, на
81
организацию независимой профессиональной экспертизы программ и проектов. Однако механизм реализации этих прав проработан недостаточно.
16.2. Методы градорегулирования
Для того, чтобы предотвратить нежелательные диспропорции в процессах развития поселений и территорий, не допускать истощения природных ресурсов необходимо вносить коррективы и ограничения путем законодательных, нормативных и других действий.
Правовые методы градорегулирования включают законодательно установленные механизмы реализации градостроительной политики, регламентирование прав, обязанностей и ответственности органов управления всех уровней, субъектов градостроительной деятельности; правовое закрепление градостроительных стандартов и регламентов, порядка согласования и утверждения проектно-планировочной документации, а также санкций за нарушение законов.
Экономические методы градорегулирования включают налогообложение земли, платежи за территориальные и природные ресурсы, за выбросы (сбросы). Система налогообложения должна служить достижению четко обозначенных целей; поощрять эффективное использование ресурсов; содействовать получению значительных доходов; быть справедливой и доступной для общественного понимания; быть простой в эксплуатации, а уклонение от уплаты налогов должно быть невыгодным. Налогообложение должно находиться под контролем государства и корректироваться в зависимости от достигнутых результатов.
При управлении развитием поселений и территорий применяются также
административные методы градорегулирования — решения, постановления, указания,
ведомственные инструкции, правила и другие документы, принимаемые органами управления, не имеющие правового статуса, но обязательные для исполнения подведомственными организационными структурами.
16.3. Градостроительная политика
Государственная градостроительная политика — принятая на государственном уровне система документов, определяющих цели, задачи и приоритеты градостроительного и территориального развития страны. Государственная градостроительная политика, являясь частью политики государства, подчинена целям общественного развития. Градостроительная политика направлена на создание градостроительными средствами среды обитания, благоприятной для жизни и безопасной для здоровья человека, способствующей его физическому и духовному развитию; улучшение условий жизнедеятельности населения; развитие социальной, производственной, транспортной и инженерно-технической инфраструктуры; охрану природных и историко-культурных ценностей; рациональное использование градостроительных и территориальных ресурсов. Реализация государственной градостроительной политики должна быть обязательна для всех субъектов градостроительной деятельности, включая органы государственной власти всех уровней.
Национальная градостроительная доктрина — документ, в котором зафиксированы основные положения градостроительной политики общества и государства на развитие городских и сельских поселений, систем расселения: принципы, стратегические направления, цели, приоритеты развития градостроительства.
Стратегическими направлениями развития градостроительства, то есть наиболее важными, нацеленными на долгосрочную перспективу направлениями, является:
82
1.Улучшение качественных характеристик формируемой материальнопространственной среды поселений, включая ее функциональную, экологическую, эстетическую составляющие.
Формируемая градостроительными средствами среда поселений нуждается в постоянном совершенствовании. Городские и сельские поселения нуждается в улучшении функционально-планировочной и композиционно-пространственной организации мест проживания, работы, отдыха населения, общественных центров, улучшении транспортной
иинженерно-технической оснащенности, улучшении состояния окружающей среды, озеленения и благоустройства поселений. Развитие градостроительства в XXI веке связано с переходом от периода интенсивного территориального роста городов к периоду реконструкции уже освоенных городских территорий.
2.Наращивание экономического потенциала поселений, развитие их производственной базы, повышение инвестиционной активности.
Эффективно функционирующая экономика является необходимым условием развитие градостроительства. Производственный комплекс обеспечивает занятость населения, создает экономическую базу развития социальной инфраструктуры. Поэтому градостроительная политика должна способствовать развитию производственной деятельности, стимулировать привлечение инвестиций.
3.Наращивание культурно-духовного потенциала поселений, формирование индивидуального облика и повышение эстетических качеств каждого поселения.
В поселениях сконцентрировано историко-культурное и духовное наследие народа. Наряду с охраной и рациональным использованием уже имеющихся ценностей важно, чтобы каждое новое поколение создавало новые культурно-духовные ценности. Важно развитие национальных, региональных и местных традиций в планировке и застройке городских и сельских поселений с учетом культурных, исторических, ландшафтных особенностей.
1.Улучшение технической оснащенности и повышение эффективности инженерных систем поселений. Жизнеспособность и комфортность поселений в большей степени зависит от надежных и эффективных систем транспорта и систем инженерной инфраструктуры. Магистральным направлением их совершенствования является обоснованное планомерное развитие исходя из условий ресурсосбережения и значительного уменьшения всех видов загрязнения окружающей среды. Развитие информационных технологий открывает новые перспективы совершенствования технической оснащенности поселений.
2.Повышение эффективности и обоснованности градостроительных решений. Принятие решений в градостроительстве опирается на проектно-планировочную документацию, прогнозы градостроительного развития, которые, в свою очередь, учитывают результаты градостроительных научных исследований. Для принятия эффективных и обоснованных градостроительных решений необходима достоверная информационная база, знание тенденций и закономерностей процессов градостроительного развития, изучаемых градостроительной наукой.
3.Повышение устойчивости формируемой среды жизнедеятельности населения. Городские и сельские поселения взаимосвязаны друг с другом. Они образуют
системы расселения, формируют зоны своего влияния, в пределах которых размещаются зоны отдыха городского населения, городские водозаборы, очистные сооружения, сортировочные станции, мусороперерабатывающие предприятия и другие объекты жизнеобеспечения городов.
Система целей развития градостроительства включает стратегические
(долгосрочные) цели, определяющие общую направленность процессов градостроительного развития, и тактические (среднесрочные и краткосрочные) цели, детализирующие и конкретизирующие стратегические целевые установки применительно к решению практических задач.
83
Региональная и местная градостроительная политика В рамках государственной градостроительной политики формируются
региональная и местная градостроительная политики, в которых конкретизируются положения государственной градостроительной политики с учетом региональных и местных условий и предпосылок развития, определяются приоритеты развития каждого региона или поселения.
При реализации государственной градостроительной политики достижение общих целей осуществляется для разных регионов, поселений и территорий разными методами, с учетом достигнутого уровня социально-экономического развития, имеющегося демографического, природно-ресурсного, историко-культурного потенциала, экологической ситуации.
Инструменты реализации государственной градостроительной политики Инструментами достижения поставленных целей развития градостроительства
являются: законы, нормы, стандарты, регулирующие развитие поселений и территорий; программы и планы, направленные на реализацию поставленных целей; проектнопланировочная документация, детализирующая режимы и параметры развития поселений и территорий; информационное и научное обеспечение, позволяющие выявить закономерности процессов градостроительного развития и прогнозировать последствия тех или иных действий; деятельность государственных органов, осуществляющих оперативное управление развитием поселений и территорий; подготовка и переподготовка кадров, просветительская деятельность среди населения. Выбор средств определяется поставленными целями градостроительного развития.
16.4. Градостроительное право, нормы, стандарты
Градостроительное право (градостроительное законодательство) — система законов и других правовых актов (декретов, указов, постановлений директивных органов), а также международных договоров, соглашений, конвенций, непосредственно или опосредованно относящихся к градостроительной деятельности, регламентирующих права, обязанности и ответственность всех ее участников.
Законы устанавливаются высшим органом государственной власти и обладают высшей юридической силой. В правовом государстве именно законы являются основным инструментом регулирования процессов градостроительного развития.
Градостроительные нормативные документы — нормы, стандарты, правила,
пособия к нормам, руководящие документы по нормированию и стандартизации, регламентирующие градостроительную деятельность. Они включают четко разграниченные обязательные требования, которые подлежат безусловному выполнению всеми субъектами градостроительной деятельности, и рекомендуемые требования, которые могут изменяться применительно к конкретным условиям (без нарушения обязательных требований). Контроль за соблюдением требований норм и стандартов на всех стадиях инвестиционного процесса осуществляется органами надзора в соответствии с действующим законодательством.
Наряду с государственными нормативными документам, действующими на территории всей страны, устанавливаются региональные и местные нормативные документы, разрабатываемые с учетом региональных и местных условий и особенностей и утверждаемые региональными и местными органами власти.
Пособия к нормам устанавливают рекомендуемые требования в развитие и обеспечение обязательных требований, закрепленных в нормах, или же по отдельным вопросам, не регламентированным обязательными нормами. Требования пособий становятся обязательными в случаях ссылки на них в договорах на разработку проектной документации, а также в случаях, затрагивающих требования безопасности.
84
Градостроительные стандарты — установленные государством требования, определяющие качественные и количественные параметры градостроительных объектов. Градостроительные стандарты определяют гарантируемые государством условия проживания людей, обеспечения их объектами обслуживания, транспортной и инженернотехнической инфраструктуры.
Вопросы для самоконтроля
1.Управление развитием поселений и территорий (градорегулирование).
2.Демократизация процедур управления процессами градостроительного развития.
3.Методы градорегулирования: правовые, экономические, административные.
4.Государственная градостроительная политика.
5.Стратегические направления развития градостроительства.
6.Инструменты реализации государственной градостроительной политики.
7.Градостроительное право (градостроительное законодательство). Градостроительные нормативные документы.
8.Градостроительные стандарты.
Глава 17. Информационное, научное и проектное обеспечение градорегулирования. Городской кадастр
17.1. Информационное обеспечение градорегулирования
Информационное обеспечение градорегулирования — система документов и показателей (индикаторов), на основе которых осуществляется градостроительный мониторинг — отслеживание процессов развития поселений и территорий. Информационное обеспечение включает кадастровые и информационные системы, содержащие данные о градостроительных объектах и территориальных ресурсах.
В градостроительстве и территориальной планировке используются градостроительный, земельный, экологический и другие кадастры.
Градостроительный кадастр — геоинформационная система, предназначенная для учета, хранения и предоставления градостроительной информации, регистрации градостроительных правил (регламентов) использования территорий и данных об их градостроительной ценности. В градостроительный кадастр входят топографогеодезические и картографические материалы, сведения о ресурсообеспеченности, уровне инженернотехнической оснащенности, экологическом, инженерно-геологическом, гидрологическом состоянии территории, сведения об объектах производственной, инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, благоустройстве и озеленении территории, сведения о зонировании территории, правовых градостроительных регламентах территориальных зон. Градостроительный кадастр ведется в соответствии с государственными нормативными актами.
Градостроительный кадастр предназначается для оперативного и долгосрочного обеспечения органов управления, заинтересованных граждан и юридических лиц объективной и актуальной информацией о состоянии объектов градостроительной деятельности. Его информационный банк должен содержать прогнозы и перспективные показатели по утвержденной градостроительной документации.
Градостроительный кадастр создается как комплексная система и охватывает национальный, региональный и местный уровни управления. Для каждого объекта градостроительной деятельности создается паспорт градостроительного объекта, содержащий данные, всесторонне характеризующие объект с учетом его роли в системе градостроительной документации. В качестве плановой информационной основы используются планы и карты в масштабах, обеспечивающих возможность нанесения
85