Зарубежная нормативная экспансия в экологическом регулировании
Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский
Аннотация
Экологические нормирование является механизмом, восстанавливающим равновесие и сбалансированность на пути устойчивого социально-экономического развития России.
В статье рассматриваются проблемы нормативного давления со стороны ЕС и США на осуществление экологической и энергетической политики России. Показано, что национальное экологическое законодательство, национальное экологическое нормирование России всё в большей мере зависит от экологических нормативов и стандартов ЕС и США. Зарубежное экологическое нормотворчество как элемент экспансии проявляется не только на примере углеродного налога, но и во многих других случаях. Директивы ЕС построены по принципу сохранения качества окружающей среды и отдельных компонентов, но в то же время это акты, позволяющие странам -- членам Евросоюза пользоваться определенного вида преимуществами перед иными странами, не входящими в зону экологического контроля ЕС.
Авторами делается вывод, что постепенно в зарубежной практике экологическое нормирование становится не только и не столько инструментом охраны среды, сколько удобным механизмом решения экономических проблем.
Авторы делают вывод, что противостоять очевидной экспансии экологического нормотворчества можно, только имея свою, проверенную и очевидную «экологическую» альтернативу. Лидерство в сфере природопользования, экологической безопасности придаст экономической политике Российской Федерации смысл и поддержку всего мира в том случае, если национальные экологические нормативы будут иметь свое, отличное от других (ЕС и США) содержание.
Ключевые слова: экологическое нормирование; экологическое регулирование; экологическое законодательство; Европейский Союз; углеводородный налог; зарубежная экспансия; низкоуглеродная экономика; экологическая политика; экономическая политика.
Foreign Regulatory Expansion in Environmental Regulation
Natalia G. Zhavoronkova, Dr. Sci. (Law), Head of the Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law Academy (MSAL) Moscow, Russia
Yuriy G. Shpakovskiy, Dr. Sci. (Law), Full Professor, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law Academy Moscow, Russia
Abstract. Environmental regulation is a mechanism that restores the balance on the path of sustainable socioeconomic development of Russia.
The paper examines the problems of regulatory pressure from the EU and the US on the implementation of the environmental and energy policy in Russia. It is shown that the national environmental legislation, the national environmental regulation of Russia is increasingly dependent on environmental regulations and standards of the EU and the United States. Foreign environmental rule-making as an element of expansion is manifested not only in the example of the carbon tax, but also in many other cases. The EU directives are built on the principle of preserving the quality of the environment and individual components, but at the same time, they are the instruments that allow the EU member states to enjoy a certain kind of advantages over other countries that are not included in the EU environmental control zone.
The authors conclude that gradually, in foreign practice, environmental regulation is becoming not only and not so much a tool for protecting the environment as a convenient mechanism for solving economic problems.
The authors conclude that the only way to resist the obvious expansion of environmental rule-making is to have a proven and obvious "environmental" alternative. Leadership in the field of environmental management, environmental safety will give the economic policy of the Russian Federation meaning and support from the whole world in the event that national environmental standards have their own content that is different from others (the EU and the USA).
Keywords: environmental control; environmental regulation; environmental legislation; European Union; hydrocarbon tax; foreign expansion; low carbon economy; environmental policy; economic policy.
Экологическое нормирование до недавнего времени рассматривалось сугубо в «природоохранном» значении,как часть управления и часть регуляторной деятельности, обеспечивающей как сохранение окружающей среды, так и охрану здоровья населения. Последние события, связанные с Парижским соглашением по климату, многочисленными директивами Европейского Союза (ЕС) и решениями по «зеленой энергетике», показывают, что экологическое нормирование может успешно играть разные роли, не только «природоохранные» Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовые проблемы пространственного развития Российской Федерации: вопросы стратегического планирования // Юрист. 2020. № 5. С. 56-61..
При этом важно понимать, что не только климатическая повестка дня ЕС обращает внимание на роль экологического нормирования в качестве инструмента экономической политики, но и в других секторах экономики и природопользования возможно эффективное применение экологического нормирования как части торгово-экономической стратегии.
Сегодня, как ни странно, решающим направлением развития правовой системы в России является серьезное давление, вызванное отчасти требованиями западных правительств и международных организаций соответствовать «мировым стандартам». Защита окружающей среды и климатическая политика, представляющие так называемую зеленую повестку, подаются как одна из визитных карточек ЕС, позиционирующего себя как лидера природоохранного законодательства и природоохранной политики в мире. В качестве дострижений на этом поприще ЕС демонстрирует коллективность действий всех стран-участниц и системность в решении экологических вопросов URL: https://expert.ru/2019/12/24/novaya-ekologicheskaya-povestka-es-ekologicheskij-populizm-versus- ekologicheskaya-praktika/ (дата обращения: 20.04.2021)..
Следует заметить, что экология во внутриполитической повестке ЕС набирает обороты. Выделяется три основных экологических вызова для ЕС URL: http://www.eedialog.org/ru/2020/07/16/rossija-i-es-perezagruzka-cherez-jekologiju/ (дата обращения: 20.04.2021).. Первый вызов -- высокая концентрация загрязнения воздуха продолжает оказывать негативное влияние на европейцев, особенно тех, кто живет в городских районах. Второй вызов -- загрязнение мусором и отходами. Удаление твердых отходов является острой и широко распространенной проблемой как в городских, так и в сельских районах во многих странах Европы. Третий вызов -- глобальное потепление. Последствия глобального изменения климата от выбросов парниковых газов разнообразны и потенциально очень велики и, вероятно, представляют собой наиболее серьезную долгосрочную экологическую проблему, стоящую в настоящее время перед Европой и миром в целом. Акцент делается на глобальное потепление. Эксперты говорят о разных сценариях изменения климата: от нежелательного до катастрофического.
Количество нормативных актов на уровне ЕС обширно и охватывает все сферы и регионы. На практическом уровне страны отходят от ископаемых источников энергии.
С 2014 по 2020 г. в ЕС функционирует Седьмая программа действий по защите окружающей среды. Обозначены четыре цели программы: защита и приумножение природного капитала Союза; создание ресурсосберегающей и низкоуглеродной экономики; внедрение экологических задач во все виды коммунитарной политики; распространение информации об экологических проблемах и их решении URL: http://www.eedialog.org/ru/2020/07/16/rossija-i-es-perezagruzka-cherez-jekologiju/ (дата обращения: 20.04.2021)..
Основные идеи, вокруг которых развивается дискуссия: устойчивое развитие; низкоуглеродная экономика; защита биоразнообразия. В данной программе высказываются и смелые взгляды о задачах «зеленой политики» до 2030 г. и даже до 2050 г., среди которых -- сделать энергетику на 70 % низкоуглеродной. зарубежный экологический законодательство россия
Наиболее обсуждаемым в настоящее время является углеродный налог. С 2023 г. ЕС вводит углеродный налог на импортную продукцию с большими выбросами парниковых газов. Он может затронуть около 40 % российского экспорта. По разным оценкам, нашим предприятиям придется вносить в «кошелек» ЕС от 6 млрд до 50 млрд евро ежегодно URL: https://cyberpedia.su/13x3792.html (дата обращения: 20.04.2021)..
Налог касается ввозимой в ЕС продукции с высоким «углеродным следом», например нефти, газа, металлов, цемента, удобрений и т.д. Для них будут установлены лимиты на выбросы парниковых газов, соответствующие нормам ЕС. Если они превышены, экспортеру придется оплатить налог. По разным оценкам, его сумма для поставщиков из России может составить до 33 млрд евро ежегодно URL: https://rg.ru/2021/01/26/chem-grozit-rossii-novyj-uglerodnyj-nalog-es-na-importnuiu-produkciiu.html (дата обращения: 20.04.2021)..
Но есть сценарий, по которому сбор может быть до 50 млрд евро. Правда, такой вариант маловероятен, так как он может войти в противоречие с правилами ВТО.
Потенциально «зеленый» курс ЕС приведет к сокращению спроса на традиционные товары российского экспорта, главным образом ископаемые энергоресурсы.
Экологическое нормотворчество как элемент экспансии проявляется не только на примере углеродного налога, но и во многих других случаях. Например можно рассмотреть Директивы ЕС по качеству воды в водных объектах. Первая из них -- «для поддержки жизни рыб» (Council Directive 78/659/EEC) Council Directive 78/659/EEC of 18 July 1978 on the quality of fresh waters needing protection or improvement in order to support fish life.. Данную Директиву применяли «для поддержки жизни рыб», нормативы делили на обязательные (которые должны были быть достигнуты в установленные сроки) и желательные (значения нормативов, к которым следовало стремиться).
Директивы ЕС, конечно же, построены по принципу сохранения качества окружающей среды и отдельных компонентов, но в то же время это акты, позволяющие странам -- членам ЕС пользоваться определенного вида преимуществами перед иными странами, не входящими в зону экологического контроля ЕС.
Обратимся к практике российского экологического нормирования, имеющего прочную теоретическую и практическую базу. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 09.03.2021 № 39-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». (ст. 19), «Нормирование в области окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды».
Экологическое нормирование буквально «пронизывает» все сферы деятельности. Так, число нормативов качества воздуха превысило 5 тыс. В настоящее время действует более 650 нормативов ПДК веществ в атмосферном воздухе населенных мест, более 1 500 нормативов относительно безопасного уровня воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Для воздуха рабочей зоны установлены значения ПДК более 2 400 веществ и ОБУВ более 580 веществ. Нормирование на основе ПДК-ПДВ-ВСВ-ОБУВ является «точечным» санитарно-гигиеническим, но даже в таком виде это мощный инструмент воздействия на экономических агентов Подходы к нормированию качества окружающей среды. Законодательные и научные основы существующих систем экологического нормирования // Успехи современной биологии. 2012. № 6. С. 531-550..
Следует подчеркнуть: отечественный опыт экологического нормирования основан на научных основах, пожалуй, самый строгий и детальный в мире, применяется много десятилетий, но не стал ни образцом, ни «экспансионистом». Причин очень много, но в данном случае выделим лишь две -- нормативы не стали частью и инструментом успешной социально-экономической политики; нормативы «частично» обязательны, «частично» целевые, «частично» понимаемы и воспринимаемы населением и бизнесом.
Напротив, постепенно в зарубежной практике экологическое нормирование становится не только и не столько инструментом охраны среды, сколько удобным механизмом решения экономических проблем.
Экологическое нормирование на условном Западе давно стало инструментом управления, частью экономики, частью политики и бизнеса, а поскольку условный Запад всегда проводил экспансионистскую политику, то экологическое нормирование логично является частью этой политики. Национальные юрисдикции должны оценить, какие из экологических нормативов, в том числе «зеленых» технологий, в том числе технологических инноваций, безопасны, опасны и какие подходы к охране окружающей среды наиболее эффективны Подходы к нормированию качества окружающей среды..
Эффективность системы экологического нормирования в западных странах базируется не только и не столько на критериях экологической безопасности, биоразнообразия, экологического ущерба, стимулирования снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду, но и на критериях преодоления технологического и экономического кризиса.
Обеспечение преимуществ курса «зеленой экономики», понимаемой как широкое внедрение технологических достижений в природопользование, продиктовано в первую очередь необходимостью новых рынков сбыта «экологических» технологий и переформатирования экономики на новых стандартах. Экологическое нормирование в данном случае становится не только «природоохранным», но и институциональным, позволяющим перейти к так называемому шестому индустриальному укладу.
Экологическое нормирование в настоящее время охватывает практически все сферы нашей жизни, роль экологических стандартов и норм все более заметна в экономике, технологиях, политике, энергетике -- повсюду. Экологическое нормирование давно стало одним из важных регуляторов в градостроительстве, сельском хозяйстве, недропользовании, произ-
водственных процессах. В силу своей функции, понимаемой ограниченно (как только «экологической»), национальное экологическое нормирование всё в большей степени становится зависимым и «привязанным» к международному нормированию.
И здесь возникает очень сложная проблема соотношения национального, глобального, международного контента экологического законодательства, критериев, методик, стандартов, правил, процедур. Возьмем для примера (поскольку Климатическая доктрина ЕС -- это про энергетику) энергетический сектор. Еще в 1992 г. была принята Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях, в 1995 г. -- Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года, Энергетическая стратегия России,Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации Указ Президента РФ от 13.05.2019 № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».. Но ни в одном из документов нет даже упоминания о необходимости создания системы экологического нормирования как и о неизбежной смене парадигмы расширения использования ископаемого топлива.