Статья: Вопросы управления региональным развитием в сфере национальной безопасности в Российской Федерации и США: сравнительный анализ

Американский федерализм, став в определенной мере образом жизни и системой ценностей общества, доказал свою способность эффективно решать многочисленные практические проблемы.

В России, напротив, федерация была создана «сверху вниз», скорее, впопыхах - в целях предупреждения развала государства, В течение короткого времени некоторые положения Конституции 1993 г. трактовались в духе признания суверенитета республик, коль скоро они были названы национальными государствами. Но Конституционный Суд вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, суверенитет принадлежит исключительно Федерации. В наши цели не входит участие в дискуссии о соотношении суверенитета федерации и суверенитета ее составных частей. Но заметим, что именно наличием суверенных прав и отличаются субъекты федерации от административных единиц, обладающих не более чем правами местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ 1993 года, «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» [6]. Федеративное устройство России исходит из принципов государственной целостности страны и единства системы государственной власти. Основанием для выделения субъектов федерации является национально-территориальный подход. Как и в США, республиканская форма правления в России определяется наличием трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Формально они находятся во взаимном единстве и контролируют друг друга путем обеспечения равноправия. Отличительной чертой федеративного устройства в РФ является наличие отдельных полномочий центра и субъектов федерации и полномочий, относящихся к их совместному ведению. Лишение субъектов федерации государственного суверенитета объясняется по-разному, в том числе - неразвитостью федеративных отношений, сепаратизмом отдельных территорий, самодержавной традицией и т.п.

Эти и другие версии имеют свои основания, но дело в том, что внешне федеративная система США выглядит как исключительно централизованная, в действительности ее гибкость предоставляет и штатам, и местным органам значительную самостоятельность, при определенных обстоятельствах - расширение сфер своей компетенции и масштаба полномочий. Все это приводит к устойчивому росту и расширению доверия большинства американцев к власти штатов и местных органов по сравнению с Вашингтоном. На фоне разочарования американцев в федеральных институтах власти происходит своеобразное «возрождение штатов», связанное и с их лидерством в развитии высоких и информационных технологий, и с реформаторскими идеями в сфере управления, и с существенным улучшением конституционного законодательства штатов.

Отличаются в России и США структура органов исполнительной власти. Так, в США особого внимания заслуживают специализированные агентства, которые наделены либо чисто административными, либо квазизаконодательными, либо квазисудебными полномочиями. Примером может служить Комиссия по междуштатной торговле, государственные корпорации, управляющие собственностью федерального правительства, например, Администрация долины р. Теннеси и т.п. Эти организации представляют собой гибкие структуры, некий симбиоз государственного и рыночного управления. В России подобного опыта нет, более того, Министерство регионального развития было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам, администрирование осуществляется по территориальному принципу, например, созданы Министерства по делам Крыма, по делам Северного Кавказа, Министерство по развитию Дальнего Востока. Если в США распространены консультативные, проектные, экспертно-исследовательские организации, действуют междуштатные региональные комиссии, разрабатывающие планы регионального развития на пять лет, то в России отсутствуют поддерживаемые государством специализированные агентства и консультационные организации. Научные и проектные организации в России не объединены общей программой научного обеспечения региональной экономической политики. Следующая таблица представляет в обобщенном виде различия государственной региональной политики двух стран.

В США, в отличие от России, ответственность за разработку региональной политики в значительной степени рассредоточена. Ведущую роль выполняет Администрация экономического развития, входящая в состав Министерства торговли. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ развития отстающих районов («реконструируемых ареалов», «округов экономического развития» и т.д.) [8, с.293], зон предпринимательства.

Таблица 1. Регулирование регионального развития в США и России [7]

С 1968 года Президент США получил право устанавливать правила, определяющие формулировку оценки и порядка рассмотрения федеральных программ развития регионов. Регулированием регионального развития занимается также Административно-бюджетное управление при Президенте страны, Федеральный Консультативный совет по экономическому развитию, комиссия по междуштатной торговле, национальная ассоциация региональных советов и др. органы.

В России стратегическое планирование развития отдельных секторов экономики, выработка стратегии развития федеральных округов в сфере обеспечения национальной безопасности - прерогатива Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с участием органов исполнительной власти субъектов РФ. Комплексная проблема обеспечения регионального развития в сфере национальной безопасности рассматривается на совместных заседаниях Совета Безопасности, Государственного Совета РФ, Общественной Палаты и иных совещательных органов, которые обеспечивают конституционные полномочия Президента РФ. Разработка и реализация по предотвращению угроз для безопасности в федеральных округах проводится при координационной роли Правительства РФ, органами исполнительной власти во взаимодействии с органами государственной власти субъектов РФ. Контроль осуществляет Президент РФ. Ответственным за реализацию политики регионального развития являлось Министерство регионального развития.

Указ о ликвидации Министерства регионального развития рассматривается в качестве одного из этапов в оптимизации системы управления Правительства РФ. По мнению ряда представителей федеральной экспертной сети, дать однозначную оценку работе Минрегионразвития достаточно сложно. Частая смена руководства, недостаточная функциональная определенность работы Министерства - следствие процесса становления политики регионального развития, которая «оставалась одной из наиболее скудно обеспеченных законодательно сфер деятельности» [9, с. 416]. Минрегионразвития долгое время занималось выстраиванием политики точек роста и конкретной работы с регионами. Но эта политика строилась на лоббистских механизмах, ибо создание точек роста зависело от субсидирования федеральными властями [10]. Минэкономразвития исходит из другой позиции, согласно которой точки роста должны создаваться в рамках общей стратегии развития России и системы обеспечения национальной безопасности. Но, как отмечают эксперты, подобное министерство эффективно в условиях реальной федерации, в ситуации же «спящих федеративных отношений оно не имеет объекта управления» [11]. Объективно управление из одного центра в рамках одного министерства большой и сложной страной, с множеством укладов и региональных различий, практически невыполнимо. С передачей управленческих функций Минэкономразвитию, Минфину и другим ведомствам, устранены элементы дублирования в работе государственных органов. Минэкономразвития занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социально-экономического развития субъектов и муниципальных образования районов Крайнего Севера и Арктики, осуществляет приграничное и межрегиональное сотрудничество, территориальное планирование, разрабатывает и реализовывает проекты социально-экономического развития федеральных округов. К Минфину перешли полномочия, касающиеся господдержки региональных и местных властей за счет ассигнований федерального бюджета. Функции по осуществлению государственной политики в сфере градостроительного зонирования переданы Министерству строительства и ЖКХ (Минстрою). Полномочия в сфере территориального устройства России, разграничения полномочий между центром и регионами передали Минюсту. Самый непростой шаг - передача функций по национальным отношениям Министерству культуры [12]. Сложность стоящих перед ним задач, помимо сохранения национальных традиций, культур, ремесел, обусловливается нарастающей остротой межэтнических противоречий.

Ключевое отличие в реализации политик регионального развития в Штатах и России заключается в особенностях бюджетного федерализма. В России федеральный центр распределяет бюджет между уровнями власти в соответствие с законодательством и осуществляет финансовую помощь бюджетам регионов в рамках вертикального выравнивания за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита. Регионы РФ не обладают достаточной степенью самостоятельности в формировании своей финансовой политики.

В отличие от России американские штаты самостоятельно формируют свой бюджет, а в отношении депрессивных регионов применяется финансовая помощь из федерального бюджета или создаются предпринимательские зоны с преференциальным режимом. Финансовая помощь депрессивным территориям осуществляется в виде системы предоставления грантов. Характерно, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта. Таким образом, региональная политика США служит классическим примером активной стимулирующей политики, поощряющей самостоятельное развитие регионов.

В США в 1960-е годы организация процесса реализации политики регионального развития происходила путем создания сети учреждений, оказывающих содействие региональному развитию. Этот период времени связан с активизацией государственного вмешательства в экономику регионов. Возникали различные организации: региональные агентства по планированию, советы при местной власти и т.д. К 1967 году их было создано более 350, и им было дано общее название «Совет». Для координации их работы была образована национальная ассоциация региональных советов. В обосновании региональной политики федерального правительства участвуют крупные исследовательско-информационные центры. В США система органов, отвечающих за региональное развитие - механизм федеративной власти, задействованный в процессе регионального развития. По меньшей мере, 9 различных федеральных органов отвечают за региональное развитие [13]. В большей степени региональным развитием занимаются следующие органы: Администрация экономического развития (Министерство торговли), Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при Президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию, Комиссия по междуштатной торговле. Отдельного органа по региональному развитию, подобного российскому, в США нет, на федеральном уровне действует большое число подразделений: консультативных, координационных, бюджетных и других. Региональные программы реализуются под руководством независимых учреждений при правительстве.

Для США характерно сочетание управления «мягкого типа» и «жесткого типа». «Мягкий тип» управления относится к программам федеральной помощи, к проектам местных органов власти, учебных заведений, частного сектора, контролируемых в самой общей форме. Управление «жесткого типа» - программа строительства наиболее важных объектов, управляется государственными ведомствами, несмотря на участие частных фирм. Присутствуют элементы централизованного планирования в экономике, особое значение придавалось программам развития сельскохозяйственной отрасли и развитию строительной индустрии, важных объектов в системе вооружения и т.д.

Для России по-прежнему характерен административно-бюрократический стиль управленческой культуры, ориентированный не на результат, а на выполнение функций, деградирующее до выполнения поручений и порождающее громоздкую систему документооборота. Велики ведомственная разобщенность и дублирование функций органами власти, недостаточный уровень компетентности в вопросах менеджмента в государственном управлении и IT-технологий. Стиль руководства в министерствах и ведомствах может быть охарактеризован как симбиоз административно-бюрократического и менеджериального стилей - с элементами патримониальности [14]. Согласно М. Веберу, Россия стала страной воплощенного «капитализма родственников и друзей», по которой власть передается по наследству.

В США средства массовой информации в значительной степени зависят от общественного мнения, выражающего силу развитого гражданского общества. На повестку дня выносятся и активно обсуждаются разнообразные проблемы, в том числе регионального развития, функционируют региональные каналы, количественно преобладающие над федеральными. В России же подача событий и их трактовка находится под практически полным влиянием федеральных и региональных органов власти [15].

В процессе реализации политики регионального развития в России важную роль играют социальные сети как компонент институциональной среды. Эти связи и отношения можно описать как систему неформальных институтов - правил взаимодействия между экономическими агентами и государственными органами, а также механизмов принуждения к исполнению данных правил. Наличие тесных связей способствует региональному развитию, в каждом регионе - собственный набор стратегических игроков, который включает бизнес, чиновников, интеллектуальные элиты, национальные и религиозные меньшинства и т.д. Учет сложившихся групп интересов позволяет каждому типу регионов формулировать задачи развития, адекватные местным ресурсам и приоритетам. Для России необходимо более эффективное использование стимулирующих расширение роли социальных сетей и активных групп, действующих на территории региона, что улучшает институциональную структуру экономического развития [16]. Но если в России только намечается ориентация на интересы присутствующих в регионе групп, то в США политики регионального развития на них опираются в первую очередь.