Нельзя не согласиться с позицией Авакьяна С.А. о том, что «названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и «иные территории», их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления» [10, с. 59].
Пришедшие на смену теории свободной общины общественная и общественно-хозяйственная теории получили свое отражение в трудах многих российских исследователей-правоведов, наиболее знаковые из которых представлены работами Коркуновым Н.М., Васильчиковым А.И., Лешковым В.Н.
Комплексный анализ природы самоуправления проведен в фундаментальном труде российского государствоведа Коркунова Н.М. «Русское государственное право».
Критикуя теорию свободной общины, Коркунов Н.М. констатировал, что она «… в своем последовательном развитии приводит к тому, что сводит понятие самоуправления к общему понятию свободы общения» [11, с. 489].
В действительности, теория свободной общины не разграничивает саму природу и сущность общественных союзов, общин и более крупных территориальных образований. «На ряду со всеми общественными союзами, и местным союзам, общинам, округам, областям предоставляется свобода осуществления своих задач под условием, чтобы они своею деятельностью не вторгались в сферу осуществления задач государственного управления» [11, с.490].
Коркунов Н.М. различает общие начала свободы общения, свободы союзов и самоуправление. Констатируя независимую природу союзов, чье «образование, существование, деятельность… имеет всегда факультативный, а не обязательный характер», исследователь утверждает, что местные самоуправляющиеся единицы имеют иной характер. «Государство не предоставляет свободу местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит их в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности» [11, с. 490].
Князь Васильчиков А.И. в первом томе вышедшего в 1869 году труда «О самоуправлении» поднимает вопрос о подлинности самоуправленческой природы общества.
Состояние и значение самоуправления «зависит не только от формально-юридического и даже не от политического положения его органов, сколько от уровня гражданской зрелости общества». «Не механизм избрания, не состав избирательных съездов, не умножение числа голосов и беспредельное расширение выборного права решают участь свободы и самоуправления». Там же, где народные массы «переходят внезапно от совершенной бесправности к политической самодеятельности», неизбежно появляется антогонизм между народом и правительством [12, с.280].
В действительности, лишь в зрелом обществе, с высоким уровнем благосостояния и правосознания возможно подлинное общественное самоуправление.
Концепция общественного права В.Н. Лешкова была противопоставлением господствовавшего в середине 19 века полицейского права.
В.Н. Лешков различал в основном четыре отрасли права: гражданское (частное), регулирующее имущественные отношения между отдельными лицами; государственное, определяющее устройство государства и деятельность верховной власти, т.е. правительства; общественное право, нормы которого регулируют непосредственную жизнь людей, соединенных в союзы типа «семьи», «двора», села, города и т.д.; уголовное право, обслуживающее все названные отрасли права [8, с. 259].
Для В. Н. Лешкова «общественное право» -- субъективное право: это «право частных лиц и обществ на ту деятельность и те средства, которыми совершается в государстве развитие и обеспечение цивилизации или благосостояния народа» [13, с. 67].
В концепции В. Н. Лешкова соотношение функций и деятельности общества и государства выводится из традиционного для домарксистских исследователей представления, что в исторической жизни народов постоянно взаимодействуют три фактора: частные лица («частный гражданский элемент»), государство («общий политический союз») и «государственное общество» как «посредующая среда», соединительное, промежуточное звено, необходимое в условиях постоянного антагонизма между первым и вторым факторами. Поскольку это «промежуточное звено» живет своей особой жизнью, то у него складывается свое право -- «общественное», действующее наравне с частным и государственным правом. В таком же тройном аспекте рассматривает ученый и свободу -- гражданскую, политическую и общественную [13, с.68].
Интересно понимание Лешковым В.Н. субъектов общественного права, к основным из которых ученый относил «…семейства, общины, сословия, вообще органические соединения, представляющие собой весь народ и все население, все общество». Особое место среди субъектов общественного права занимает община: семья, двор, улица, село, небольшой город. Община представляет собой территорию, пространство земли, занятое населением, «это население рассматривает занятое пространство как свою землю, а себя как собственника и владельца земли, оно чувствует себя чем-то отдельным и целым, округленным и замкнутым» [8, с. 260].
Трактовка понятия общины, представленная Лешковым В.Н. имеет схожие черты с современным территориальным общественным самоуправлением. Так, ст. 27 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает территориальные границы ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан [14].
Дуалистическая теория местного самоуправления как правопреемница государственной и общественно-хозяйственной теорий местного самоуправления, наиболее полно отражает российские реалии общественного самоуправления. В соответствии с этой теорией муниципальная власть имеет в своей основе как государственную, так и общественную природу.
Имея в виду «государственную составляющую» местного самоуправления, дуалистическая теория предполагает обязательность создания муниципальных образований по решению органов государственной власти, подзаконный характер деятельности самоуправленческих структур, являющихся особым уровнем публичной власти, определение государством основных параметров их деятельности, обеспечение обязательности выполнения решений, принимаемых в системе местного самоуправления средствами государственного принуждения, возможность наделения органов самоуправления государственными полномочиями, надзор и контроль со стороны государства за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. [15, с. 28]
«Общественная составляющая» проявляется в том, что органы местного самоуправления формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этими органами. Выборные органы местного самоуправления формируются преимущественно из лиц, проживающих в границах муниципальных образований, и действуют, как правило, на непрофессиональных, "общественных" началах. Удельный вес вопросов местного значения, решаемых в формах прямой демократии (референдум), по идее, выше, чем у органов государственной власти. «Общественная составляющая» характеризуется также тем, что возможность прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных государственных инстанций [16, с. 30].
Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной, не является ее антиподом. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда для всех стран и для всех этапов исторического развития каждой страны невозможно [15, с. 28].
Терминологическая идентификация общественного самоуправления
Необходимым видится разграничение понятий «самоуправление», «местное самоуправление», «общественное самоуправление» и «территориальное общественное самоуправление».
Можно согласиться с позицией Выдрина И.В. о том, что исторически местное самоуправление является предвестником категории самоуправления и представляет собой наиболее развитую форму самоуправления [17, с. 33].
По мнению Гильвановой И.Н. современные исследователи не предлагают четких критериев соотношения понятий «общественное управление» и «самоуправление», хотя в науке конституционного, административного, муниципального права используются оба термина [18, с. 28].
Подавляющее большинство дореволюционных исследователей использовали термины «общественное управление» и «самоуправление» как синонимы, взаимозаменяя их, а иногда и смешивая («общественное самоуправление»). Этими терминами обозначалось, по сути, любое вовлечение общественных сил в процесс управления.
Так, В.П. Безобразов, указывая на необходимость установления связи «между администрацией и общественным управлением», понимал под последним «всю совокупность действующих органов местного самоуправления». И.Т. Тарасов главную цель самоуправления видел «в привлечении местных общественных сил к участию в местном государственном управлении, в видах наилучшего удовлетворения и защиты местных общественных интересов» [19, с.28].
Васильев В.И. определяет самоуправление как самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными, относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и относительно обязательны для каждого члена данного коллектива [15, с. 13].
Пылин В.В. дает трактовку общественного самоуправления как проявления общественной активности граждан, совокупности форм коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования. Общественное самоуправление - это одна из разновидностей и производных народовластия и в то же время важный фактор его становления и развития [19, с. 790].
По мнению Пылина В.В., Холопова В.А., на каждом этапе исторического развития меняются характер и масштабы общественного самоуправления граждан. Благоприятные объективные и субъективные факторы функционирования народовластия способствуют росту политического сознания и политической культуры населения и, как следствие, оказывают продуктивное влияние на увеличение общественного самоуправления.
Понятия «местное самоуправление» и «общественное самоуправление» не тождественны. Местное самоуправление - это форма публичной власти населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Общественное самоуправление - это самоорганизация, самодеятельность граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив и общих интересов [20, с.22].
Таким образом, отличительными признаками общественного самоуправления являются: безвозмездность осуществления общественного участия, добровольность участия в решении проблем местных сообществ, самоорганизация, саморегулирование и самостоятельность решения вопросов внутренней и внешней деятельности.
Несмотря на то, что легальная трактовка термина «общественное самоуправление» в современном российском законодательстве отсутствует, правовые основания функционирования организаций общественного самоуправления в Российской Федерации заложены Конституцией, в частности, по ст. 30 гарантируется свобода деятельности общественных объединений, а каждый человек обладает правом на объединение [21]. Более детальная регламентация деятельности общественных организаций осуществляется федеральным законодательством.
По ключевой сфере деятельности можно обозначить такие виды организаций общественного самоуправления, как: профессиональные, социальные, политические, хозяйственные и территориальные.
Кокотов А.Н. и Саломаткин А.С. определяют четыре вида общественного самоуправления жителей, связанных с вступлением в сферу публичных дел: самозаявление гражданами своих запросов; самореализация гражданами своих запросов, в том числе самостоятельное осуществление ими вопросов местного значения посредством принятия нормативных, индивидуальных, кадровых решений; участие граждан в осуществлении органами местного самоуправления вопросов местного значения; контроль со стороны граждан, их объединений за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и депутатов [22, с.132].