ТРАКТОВКА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РФ: К ПОСТАНОВКЕ ВОПРОСА
Елена Дмитриевна Павлова
Конституционная ответственность - одна из самых острых тем правовой науки. Без хорошо разработанной и эффективной системы ответственности право не может оправдать возлагаемых на него социальных ожиданий.
В научной литературе концепция конституционно-правовой ответственности отражена достаточно широко, однако до сих пор ученые не придерживаются одного определенного мнения в исследовании понятия «конституционная ответственность» и оснований ее возникновения.
В российском законодательстве термин «конституционная ответственность» не применяется, хотя в конституционных актах некоторых зарубежных стран он есть. Среди ученых-государствоведов нет единства не только в определении самого понятия конституционно-правовой ответственности, но и в самом названии данного вида ответственности. Н. М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность» [9, c. 8]. А. А. Безуглов и С. А. Солдатов полагают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность - это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. Как известно, конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, которые закреплены не только в Конституции, но и содержатся во многих других источниках конституционного права, поэтому понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности» [2]. Однако большинство авторов полагают, что термины «государственно-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность» являются тождественными. В данной работе эти термины используются как равнозначные.
Прежде чем давать определение конституционной ответственности необходимо раскрыть понятие родового для нее понятия юридической ответственности [18].
Большинство авторов понимают юридическую ответственность как меру государственного принуждения либо отождествляют ее с наказанием за правонарушение. Другая группа исследователей рассматривает юридическую ответственность в рамках существующих правовых категорий. Они трактуют ее как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность, как реализацию санкций правовых норм и т.д. В последнее время сформировалась еще одно направление - анализ юридической ответственности как явления общесоциального [4].
Одно из наиболее фундаментальных различий во взглядах ученых на юридическую ответственность в целом, которая весьма ярко заметна в контексте конституционно-правовой ответственности, наблюдается в выделении позитивного и негативного (ретроспективного) аспектов юридической ответственности. Традиционно юридическая ответственность рассматривалась, как установленная правовыми нормами обязанность субъекта претерпеть определенные неблагоприятные последствия за свое противоправное поведение либо как собственно применение мер государственно-принудительного характера в связи с правонарушением. Это есть понимание юридической ответственности в ее негативном аспекте [3]. Некоторые ученые выделяют позитивный аспект ответственности. В этом аспекте ответственность - это ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, необходимость давать отчет в своих действиях, возможность спросить за совершенные действия. При таком ее понимании категория ответственности переводится в область морали, а не права в чистом виде [10]. Позитивный аспект, на наш взгляд, весьма ярко проявляется именно в рамках конституционно-правовой ответственности.
Конституционно-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений [6, c. 27-28]. Конституционно-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. По мнению Н. В. Витрука, позитивный аспект конституционно-правовой ответственности даже превалирует в ее содержании [7, c. 36]. Однако данная точка зрения критикуется в литературе, поскольку позитивная ответственность изначально относится, скорее, к категории ответственности в философском и социологическом планах. В частности, на эту проблему обращает свое внимание О. Э. Лейст, подчеркивая, что «для определения конституционной ответственности за правонарушения нельзя покидать почву права, обращаясь к понятиям и категориям других социальных и философских наук» [15, c. 483]. Большинство авторов отдают предпочтение ретроспективному (негативному) аспекту конституционно-правовой ответственности. При этом конституционно-правовая ответственность понимается как отрицательная оценка деятельности субъекта, в результате чего он испытывает неблагоприятные последствия - ограничение либо лишение политических, юридических или других интересов [17, c. 40-44].
Мы согласны с авторами, предлагающими рассматривать конституционно-правовую ответственность с широких позиций. И это касается не только необходимости для правильного понимания ее содержания учитывать как негативный, так и позитивный аспекты. Одним из признаков юридической ответственности является государственное принуждение. Однако в сфере конституционно-правовой ответственности возможно не только государственное принуждение. Кроме того, конституционно-правовые санкции, субъекты и основания конституционно-правовой ответственности по форме и содержанию разнообразнее, чем при любом другом виде юридической ответственности [6, c. 23].
Конституционную ответственность в целом необходимо понимать в следующих значениях: 1) как ответственное поведение; 2) как несение ответственности перед кем-либо и за что-либо; 3) как результат поведения и процесса несения ответственности [14, c. 36].
Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков.
На наш взгляд, одной из специфических черт конституционно-правовой ответственности является перенесение в ней центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный, о чем уже говорилось выше. Такая отрасли как уголовное право и административное имеет исключительно ретроспективную ответственность. В этом смысле противоположной им является конституционное право, как отрасль преимущественно регулятивного содержания, опирающаяся преимущественно на позитивную юридическую ответственность.
Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан - ст. 5.1 - ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти) [2]. Несомненно, спецификой данного вида ответственности является ее связь с политической ответственностью. Так Н. М. Колосова, выступая против рассмотрения конструкции позитивной ответственности в рамках рассмотрения конституционно-правовой ответственности, фактически отождествляет ее с политической ответственностью и понимает под ней ответственность за ненадлежащую реализацию властных полномочий, ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний, программ, обязательств и т.д. [9, c. 16].
И. А. Кравец считает, что позитивная ответственность отдаленным образом напоминает институт политической ответственности. В связи с этим автор предлагает в конституционном праве наряду с термином «политическая ответственность» использовать термин «юридическая ответственность», учитывая, что они имеют различную природу, основания, цели, порядок осуществления. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности применимо только к ответственности за правонарушения в конституционном праве. Политическая же ответственность наступает в результате утраты доверия отдельными должностными лицами, как перед населением, так и перед вышестоящими органами. Основанием политической ответственности является политическая нецелесообразность деятельности должностных лиц, а не совершение ими правонарушений [11, c. 402-403, 404].
Специфика политического характера конституционно-правовой ответственности заключается в следующем:
1)Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц носит дискреционный характер. Это проявляется в том, что уполномоченное государством лицо имеет возможность решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему усмотрению.
2)Уполномоченное государством лицо применяет меры конституционно-правовой ответственности по отношению к органу власти или должностному лицу при отсутствии обязательных элементов состава конституционного деликта: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими последствиями в виде посягательства на регулируемые и охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения. При этом вина органа власти определяется не как правовая, а как политическая категория.
3)В отличие от других видов публично-правовой ответственности привлечение к конституционно-правовой ответственности влечет наступление неблагоприятных последствий политического, а не юридического характера [12].
4)Для применения властно-организационных мер юридически безразлична оценка деятельности субъекта с позиции установления виновности и противоправности деяния. Важно выяснения обстоятельств, указывающих на неэффективность, некомпетентность, недостаточную работоспособность, возможно, на незаконность действий должностного лица, что влечет за собой освобождение от должности такого лица или переформирование (путем роспуска или отставки) состава органа власти [10].
Безусловно, специфика данного вида ответственности кроется в ее субъектном составе. В данном исследовании мы ограничимся лишь раскрытием понятия и перечислением субъектов конституционно-правовой ответственности. Так, Т. Шон понимает под субъектами конституционно-правовой ответственности «органы и лица, уполномоченные принимать важные государственные решения» [17, c. 35]. Среди правоведов нет единого мнения по вопросу субъектного состава. Очевидно, что бесспорными субъектами конституционно-правовой ответственности являются органы государственной власти и должностные лица. К числу субъектов конституционно-правовых отношений также чаще всего относят государство и его составные части, общественные объединения и коллективы граждан публичного характера, органы местного самоуправления, индивидов (граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц с множественным гражданством), социальные и национальные общности (народ, нации, народности, население субъектов федерации и др.). Из перечисленных субъектов конституционно-правовых отношений субъектами конституционной ответственности могут стать только те, которые отвечают двум предпосылкам: возложению соответствующей обязанности отвечать за свое юридически значимое поведение; возможности претерпевать негативное воздействие конституционно-правовых норм в случае отклонения от должного поведения, предусмотренного этими нормами [6, c. 91].
Процент участия граждан в числе субъектов конституционно-правовой ответственности весьма незначителен. Некоторые авторы считают, что на граждан конституционная ответственность вообще не распространяется. На наш взгляд это суждение неверно. Граждан, точнее физических лиц можно считать субъектами конституционно-правовой ответственности в тех случаях, когда они пытаются приобрести или уже обладают особым правовым статусом, находящимся в силу своей значимости в сфере конституционно-правового регулирования (например, при отказе в регистрации их кандидатами в депутаты, при лишении статуса беженца и др.).
Отнесение народа, нации к субъектам конституционно-правовой ответственности встречает многочисленные разногласия среди государствоведов. Считаем, что признание населения субъектом конституционно-правовой ответственности обосновано, поскольку при введении чрезвычайного положения происходит перераспределение прав и обязанностей между гражданами и государством, сопровождающееся ограничением прав и законных интересов граждан. Однако возникает вопрос, являются ли меры правового принуждения, применяемые к ним конституционно-правовой ответственностью? Или же уместнее применительно к чрезвычайному положению все правовые ограничения связывать с мерами предупреждения и пресечения [5]?
Недостаточно разработаны вопросы правовой ответственности законодательных органов, субъектов РФ, которые, однако, заслуживают быть темой отдельного самостоятельного исследования. Говоря о специфики конституционно-правовой ответственности нельзя обойти вопрос о наличии вины в качестве обязательного условия наступления неблагоприятных правовых последствий за совершенное деяние.
Специфика конституционно-правовой ответственности заключается в возможности наступления неблагоприятных последствий для субъекта и при отсутствии вины и факта правонарушения, но ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности (непрохождение аттестации служащих, отзыв депутата при невозможности успешно выполнять свои обязанности и др.). Данный факт обуславливает определение в качестве основания конституционно-правовой ответственности чрезмерно широкий круг обстоятельств. Например, данное основание может определяться как конституционная неадекватность (несоответствие субъекта публичной власти предоставленному ему статусу, неспособность этого субъекта эффективно осуществлять возложенные на него функции публичной власти) [Там же].