Структура лоббистских отношений в современном мире
П.С. Каневский, канд. полит. наук, доц. кафедры политологии и социологии политических процессов социологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
Статья посвящена анализу структуры лоббистских отношений, включающей в себя субъекты и объекты лоббизма, цели лоббизма, а также стратегии и методы, применяемые для достижения целей. Цель статьи заключается в том, чтобы продемонстрировать общие тенденции взаимодействия групп интересов с органами власти в современных социально-политических системах, выявить, чем обоснован выбор используемых стратегий и методов влияния. Тенденции, описываемые автором, являются в достаточной степени универсальными для современных политических систем. Структура лоббистских отношений меняется вслед за растущим количеством организованных групп, которые используют все более разнообразные методы и стратегии влияния на органы власти, что приводит к созданию как новых каналов политической коммуникации, так и развитию неформальных связей, которые порой строятся в обход традиционных механизмов представительства. Полученные результаты позволяют лучше понять роль групп интересов в политических системах современности и механизм их влияния на выработку политики.
Ключевые слова: лоббизм, методы лоббизма, стратегии лоббизма, группы интересов, группы давления.
Structure of lobbying relations in contemporary world
Kanevskiy Pavel S., Associate Professor, Candidate of Political Science, Department of Political Science and Sociology of Political Processes, Faculty of Sociology, Lomonosov Moscow State University
The article is devoted to the analysis of lobbying relations structures, including actors of lobbying and their objects of influence, lobbying goals, as well as strategies and methods used to achieve these goals. The main purpose of the article is to demonstrate common synergies in lobbying relations and to show why groups are using particular strategies and methods of influence. The trends described by the author are relativelyuniversal for modern political systems. The structure of lobbying relations depends on the growing number of organized groups that use more diverse methods and strategies for influencing authorities, which leads to the emergence of new channels of communication, as well as to the development of informal ties, which often bypass traditional institutions of political representation. The results allow to better understand what role do interest groups play in contemporary political systems and what mechanisms do they use to influence decision making.
Key words: lobbying, lobbying methods, lobbying strategies, interest groups, pressure groups. стратегия лоббизма политический
Сегодня институт лоббизма является неотъемлемой частью большинства социально-политических систем. Причем, лоббизм развивается независимо от существования конституционных предпосылок его формирования и институциональных основ взаимодействия между организованными группами и органами власти. Лоббизм существует и в тех системах, в которых он остается преимущественно неформальным институтом и не регулируется четкими нормами и правилами. Лоббистские отношения все глубже проникают в ткань политического процесса, оказывая влияние на общую структуру властных отношений.
Эволюция лоббизма имеет много общего со становлением институтов власти в целом. Институт лоббизма развивался изначально как набор социальных и в большинстве неформальных практик, которые постепенно стали приобретать более устойчивые черты. Однако темпы институционализации и формализации лоббизма во всем мире являются разными, так как зависят от типа политической системы, политической культуры и общества, в котором он эволюционирует. В конечном счете, институт лоббизма всегда сочетает в себе формальные и неформальные нормы и правила, однако баланс между формальной и неформальной сторонами разнится от одной системы к другой.
Движущей силой развития лоббизма являются организованные группы, которые с течением времени усиливали свое влияние на политический процесс. Сегодня мы можем с уверенностью сказать, что мир находится на историческом пике политического могущества групповых интересов. Это связано с процессами глобализации, экономической либерализации, дерегулирования и с трансформациями политической культуры правящих элит. Начиная с неолиберального разворота 1980-1990-х гг. органы власти становятся все более открытыми для группового влияния.
То, каким образом происходило постепенное усиление органи- зованных групп, хорошо видно на примере США. По словам Ф. За- кария, “по мере того как американское государство становилось более открытым, лоббизм стал самой быстро растущей индустрией в Вашингтоне” 1. Когда к власти пришел Р. Рейган и объявил о масштабном дерегулировании экономики, открытость системы совпала с устремлениями отдельных бизнес-групп нарастить свое влияние в Вашингтоне. Нельзя сказать, что до этого интересы бизнеса не транслировались в центры власти, существовали торговые ассоциации и различные объединения, которые выполняли данную функцию, однако эффективность их влияния была относительно невысокой. В результате организованные группы долгое время занимали скорее оборонительную позицию по отношению к миру политики, они видели в нем для себя больше угроз, чем выгод. В подобном отношении была своя логика, так как баланс сил, особенно начиная с эпохи Ф. Рузвельта, традиционно был в пользу государства, которое было заинтересовано в привлечении групп интересов для принятия решений, так как те обладали уникальным опытом и информацией, однако старалось не подпускать лоббистов слишком близко к Капитолийскому холму и Белому дому.
Смена климата в 1980-е гг. быстро начала менять устоявшийся ба - ланс в системе групп интересов. Хотя по началу не все представители частного сектора понимали выгоду от вмешательства в политический процесс, очень скоро их присутствие в Вашингтоне стало играть все большую роль. Между 1981 и 2004 гг. количество компаний из списка S&P 500, вовлеченных в лоббистскую деятельность, удвоилось Zakaria F. The future of freedom: illiberal democracy at home and abroad. N.Y.; L., 2003. P. 173. Cm.: Drutman L. The business of America is lobbying: how corporations became politicized and politics became more corporate. Oxford, 2015. P. 20.. Это привело к структурным изменениям внутри системы групп интересов: если до 1980-х гг. серьезную конкуренцию бизнесу составляли профсоюзы и различные объединения гражданского общества, то с 1980-х гг., а особенно с 1990-х гг., наблюдается экспонентный рост групп, представляющих интересы корпоративного бизнеса. Усилени - ем роли корпораций объясняется увеличение бюджетов лоббистской деятельности: между 1998 и 2010 гг. суммы, потраченные корпорациями на продвижение своих интересов в органах власти, увеличились на 85%, в то время как торговые ассоциации увеличили аналогичные траты на 53% Ibid.. В итоге, начиная с 2000-х гг., сумма средств, расходуемых корпорациями на лоббизм, начала превышать операционный бюджет всего Конгресса Cm.: Klein E. Corporations now spend more lobbying Congress than taxpayers spend funding Congress // Vox. 2015.15.07. URL: http://www.vox.com/2015/4/20/8455235/ congress-lobbying-money-statistic (accessed: 09.12.2019)..
“Эпоха открытости”, которая началась в рейгановских США и Великобритании времен М. Тэтчер, со временем стала все больше определять механизм принятия решений по обе стороны Атлантики, а также в развивающихся странах Восточной Европы, Азии и Латинской Америки. В конечном счете, развитие лоббизма не упрощает, а значительно усложняет политический процесс. К традиционному взаимодействию между органами и ветвями власти, а также привычным институтам представительства интересов добавляется внешний фактор в виде лоббистских отношений. Лоббизм не только дополняет, но порой дублирует и даже заменяет многие функции представительства и коммуникации между общественными группами и органами власти. Иными словами, современная динамика развития лоббизма меняет весь механизм принятия решений, а потому необходимо понимать, как устроены лоббистские отношения.
В наиболее общем виде структура лоббизма включает в себя субъекты и объекты лоббизма, цели лоббизма, а также стратегии и методы, применяемые для достижения целей. С понятийной точки зрения субъектов лоббизма необходимо подразделять на группы интересов, группы давления и лоббистов. Группа интересов -- это одно из ключевых понятий, применяемых в политической социологии. Оно означает группу людей, у которых наличествуют общие интересы и которые создают ее для удовлетворения данных интересов в отношениях с государством, обществом и прочими группами интересов. По справедливому замечанию А.В. Павроза, “специфика групп интересов, которая, собственно говоря, и делает данные группы предметом исследования для политической науки, заключается в том, что указанные группы стремятся реализовать свои интересы по преимуществу посредством влияния на политику” Павроз А.А. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб., 2006. С. 9.. Согласно классическому определению Р. Шварценберга, группы интересов -- это “организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам” Шварценберг Р. Политическая социология: В 3 т. Т. 3. М., 2006. С. 87.. Определение Р. Шварценберга является наиболее универсальным, так как под него подпадают практически все организованные группы интересов, независимо от их типа и природы. Группы интересов являются социально-политической базой института лоббизма и первичными субъектами лоббистской деятельности. Группы интересов становятся политическими субъектами в тот момент, когда начинают непосредственно участвовать в политическом процессе. В таком случае их интересы преобразуются в политические требования к органам власти. В качестве наиболее распространенных примеров групп интересов можно назвать частные и государственные корпорации, финансовые организации, торговые и бизнес-ассоциации, профессиональные ассоциации, отраслевые и профессиональные союзы и федерации, СМИ и медиа-холдинги, организованные группы гражданского общества, организованные этнические и религиозные группы, некоммерческие, благотворительные и экологические организации, исследовательские, аналитические и культурные организации, а также международные организации, отдельные государства и представляющие их группы.
Для обозначения политически активной группы интересов часто используют термин группа давления. П.А. Толстых отмечает, что “группа давления -- это, по существу, та же группа интересов, но приступившая к осуществлению активных действий по отношению к органам государственной и муниципальной власти с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов” Толстых П.А. Теория групп и теория лоббизма: соотношение научных кон-цепций (часть I) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 2. С. 190.. А по мнению Н.Г. Зяблюка, “сама по себе заинтересованная группа -- это потенциальная группа давления. Реальной она становиться тогда, когда прибегает к соответствующим действиям” Зяблюк Н.Г. Лоббизм в процессе принятия решений по вопросам внешней политики США. М., 1979. С. 85.. Однако граница, отделяющая группу интересов от группы давления, часто бывает размытой, так как это зависит от того, какие цели ставит группа интересов, какими методами она пользуется для достижения данных целей, каким количеством ресурсов она обладает, какая используется стратегия влияния. На наш взгляд, понятие группы интересов является более универсальным в сравнении с группой давления, так как означает не только политически активные, но и потенциально или временно политически активные группы. Например, различные группы могут активно лоббировать свои интересы в течении определенного количества времени, затем прекращать эту деятельность и снова ее начинать. Иными словами, не все группы интересов постоянно оказывают влияние на процесс принятия решений. Есть группы интересов (например, ассоциации бизнеса или профсоюзы), которые изначально создаются для продвижения интересов своих членов в органах власти, а есть группы, которые включаются в процессы влияния по мере необходимости. Кроме того, группа интересов
не всегда оказывает прямое давление на процесс принятия решений, она может также пользоваться косвенными способами, такими как формирование общественного мнения или участие в предвыборных кампаниях. Группа давления -- это более узкое понятие, означающее группу интересов, оказывающую прямое влияние на органы власти и на процесс принятия политических решений в конкретный временной отрезок.
Наконец, в отдельную категорию необходимо выделить лоббистов, как субъектов, непосредственно отвечающих за продвижение групповых интересов в органах власти. Лоббисты -- это лица или группы лиц, которые вступают в контакт с представителями власти и в интересах групп, которые они представляют. Лоббистов следует разделить на две категории: лоббистов-консультантов и встроенных (внутренних) лоббистов. Лоббисты-консультанты -- это лица или организации, которые за вознаграждение предоставляют услугу по продвижению групповых интересов. Почти в любой стране сегодня существуют консалтинговые, юридические, вБ.-, РИ-фирмы, которые образуют ядро сообщества лоббистов-консультантов. Именно деятельность лоббистов-консультантов в первую очередь подпадает под государственное регулирование. Встроенные лоббисты -- это лица, которые наняты компанией или организацией для осуществления взаимодействия с органами власти. Это могут быть штатные или внештатные сотрудники, которые тратят все свое рабочее время или часть времени на лоббистскую деятельность. В современных компаниях и организациях, деятельность которых зависит от государственной политики и решений, все большее распространение получают специализированные вИ-отделы, т.е. отделы, отвечающие за связи с органами власти. Деятельность встроенных лоббистов в значительно меньшей мере регулируется государством, хотя на них приходится не меньше, а в ряде случаев больше непосредственных контактов с представителями власти.
В теории групп интересов первичных субъектов лоббизма принято разделять на две большие категории: группы, первичной целью которых является увеличение прибыли (корпорации, банки, торговые объединения и пр.), и группы некоммерческого сектора, чья деятельность направлена на защиту определенных социальных групп (профсоюзы, профессиональные ассоциации и пр.). Хотя группы коммерческого и некоммерческого секторов различны по своим целям, оба типа направлены на защиту интересов представителей конкретных профессиональных сфер. Вслед за Ф. Баумгартнером исследователи иногда выделяют в отдельную категорию группы гражданского общества Cm.: Baumgartner F., Leech B. Interest niches and policy bandwagons: patterns of interest group involvement in national politics // The Journal of Politics. 2001. Vol. 63. N 4. P. 1192-1193; Walker J. Mobilizing interest groups in America: patrons, professions, and social movements. Ann Arbor, 1991. P. 10, 57.. В отличие от групп коммерческого и некоммерческого секторов, группы гражданского общества имеют свободное членство и в большинстве случаев их цели связаны не с продвижением интересов социальной или профессиональной группы или какой-либо экономической отрасли, а с отстаиванием широких, но символически важных социальных вопросов в таких сферах, как экология, защита прав человека и животных, этнические и религиозные вопросы (в том случае, если роль группы интересов не играет институционализированная церковь) и пр.
В британской традиции изучения групп интересов и лоббизма существует схожая классификация групп интересов, подразделяющая их на секционные и целевые, которая впервые была использована С. Файнером и Дж. Стюартом Cm.: Finer S., Stewart J. British pressure groups. L., 1958. P. 8-14. Whawell P. The ethics of pressure groups // Business Ethics: A European Review. 1998. N7 (3). P 179.. Секционные группы представляют интересы определенной части общества (представителей компании или отрасли, наемных работников, потребителей и пр.), стремятся защищать и продвигать ее интересы, имеют лимитированное членство, обычно определяемое профессиональным и экономическим статусом, мотивы носят частный и рациональный характер. Целевые группы объединяются скорее по принципу разделяемых ценностей и убеждений, чем группового рационального интереса. Целевые группы стремятся к продвижению определенных идей и ценностей, не имеют строго лимитированного членства, а мотивы носят моральный и альтруистический характер. Можно согласиться с П. Уэвеллом в том, что подобное разделение помогает лучше понять разницу в методах давления, применяемых данными группами. “ В то время как секцион - ные группы чаще имеют прямой доступ к исполнительным органам или парламенту, являясь инсайдерами по рассматриваемым вопросам и будучи готовыми в любой момент мобилизовать необходимое количество ресурсов со стороны своих конституентов, целевые группы обычно не обладают подобными привилегиями”11. Целевая группа обычно ориентирована на мобилизацию общественного мнения и получение ресурсной поддержки, которую она изначально может не иметь, что ставит ее в менее выигрышную ситуацию в сравнении с секционными группами. Однако в современном мире за целевыми группами часто стоят влиятельные секционные группы, которые также могут стремиться к мобилизации общественного мнения по тем или иным вопросам. Для крупного бизнеса в развитом мире стало нормой создавать или поддерживать целевые группы, так как это помогает в проведении общественных кампаний и отвечает их бизнес-стратегиям. Например, многие компании из нефтегазового сектора сегодня создают или поддерживают общественные группы, выступающие за развитие альтернативных источников энергии, так как это способствует развитию их экологического имиджа. Многие крупные бизнес-компании также активно поддерживают целевые группы, выступающие за экономическую либерализацию, потому что сами заинтересованы в максимальном распространении неолиберальной философии среди лиц, принимающих решения.