Развивая стейкхолдерский подход, исследователи обращают внимание на создание ценности для ключевых стейкхолдеров. Это публикации таких авторов, как Фримен, Веламури [8], работы Портера и Крамера о концепции создания общих ценностей (CSV), которую можно рассматривать как расширение теории заинтересованных сторон [9; 10], публикация Войчика [11] и других авторов. Оставляя в стороне критику ценностной концепции как самостоятельного подхода, отдадим ему должное в смысле определенного ребрендинга понятий, делающего шаг вперед для переосмысления развития бизнеса.
Среди первых работ отечественных авторов, посвященных тематике стейкхолдерского подхода, нельзя не назвать публикации Петрова М.А. [12] и Тамбовцева В.Л. [13]. Так, Петров М.А. в своей публикации обращает особое внимание на прикладные возможности стейкхолдерской теории, на использование ее положений и инструментария не только в стратегическом анализе, корпоративном управлении, но и на уровне оперативно-тактического управления [12]. Акцент на методологии прикладного использования стейкхолдерской модели делают и другие российские авторы. Среди таких публикаций, безусловно, необходимо выделить работы следующих авторов: Ивашковская И.В. [14; 15], Ефимова О.В. [16], Вашакмадзе Т.Т. с соавторами [17], Новожилова Ю.В. [18], Ткаченко И.Н., Злыгостев А.А. [19; 20].
В публикациях ряда зарубежных авторов мы видим поиски конкретных методов прикладного применения стейкхолдерской модели. Это монетарные и немонетарные, объективные и субъективные подходы и инструментарий оценки вклада и выгод для стейкхолдеров, их стейкхолдерской стоимости. Подробно об этом мы писали в наших научных обзорах данной проблематики (Ткаченко И.Н., Первухина И.В. [21; 22]. Не углубляясь в подробный обзор, назовем лишь некоторых авторов. Из англоязычных это: Фигге, Штальтеггер [23], Апитц с соавторами [24], Марчело с соавторами [25], Тантало, Прием [26]. Степень проработки инструментария оценивания стейкхолдерской стоимости различная у разных авторов, но многие из них используют для исследования и современный экономико-математический инструментарий, как например, это делают Фернандез Гуадано и Сарриа Педроза [27].
Проанализируем, насколько используются такие исследовательские результаты о прикладном применении стейкхолдерского подхода, достигнутые разными учеными применительно к сфере бизнеса, в сфере государственного (публичного) управления и насколько правомерна сама постановка такого вопроса.
Исследование роли стейкхолдеров в государственном (публичном) управлении
Изучая публикации зарубежных и отечественных исследователей о путях и трендах в развитии современной системы государственного (публичного) управления, мы видим сходство с теми изменениями, которые происходили в системе корпоративного управления. На схожесть природы управления в государственном и частном секторе, возможность переосмысления системы государственного управления, трансфера управленческих технологий из бизнеса в государственное (публичное) управление обращали внимание многие исследователи, начиная с базовой работы о концепции предпринимательского государства (Осборн, Гейблер [28]), выделения универсальных черт в принципах поведения акторов государственного и корпоративного секторов, включая разнородность групп стейкхолдеров (Морис, Джонс [29]) и развивая эти мысли во многих других публикациях, как например, в работе о предпринимательском лидерстве в публичном управлении, необходимости реализации функции гибкого управления стейкхолдерами (Боринс [30]).
Не претендуя на глубокий обзор всех трендов, происходящих в процессах трансформации модели государственного управления от административных подходов до концепции нового государственного (публичного) менеджмента (НГМ) и пост-НГМ, обратим внимание только на те исследования и публикации, в которых обозначена роль стейкхолдерского подхода в этих преобразованиях.
Как в корпоративном управлении неким ориентиром в развитии и совершенствовании является модель надлежащего корпоративного управления, так и в государственном управлении концепция «good governance» является весьма привлекаемым ориентиром. Что в этой концепции связано со стейкхолдерским подходом? Согласно этой концепции взаимодействие государства, бизнеса и общества как ключевых акторов должно строиться на принципе сотрудничества, партнерства всех участников процесса государственного управления, их активном и ответственном участии в принятии государственных решений, достижении консенсуса при принятии решений, а, значит, при учете интересов различных стейкхолдеров (об этом: Мировой Банк2 [31], Грэхэм с соавторами [31], Эндрюс [32], Хэндойо [33], Наоми с соавторами [34], Ноджа с соавторами [35]). «Good governance», по мнению многих исследователей, предполагает «институционализированный диалог между государством и гражданским обществом и фокусируется на партнерских отношениях» (Красильников Д.Г. с соавторами [36]). Государство в концепции «good governance» -- это не главный стейкхолдер, не «рулевой», а полноправный партнер и участник процессов публичного управления. Таким же полноправным участником должны быть и представители бизнеса, и представители зрелого гражданского общества. Ряд исследователей считают, что в системе публичного управления именно общество, а не государство должно играть роль «ключевого интегрального стейкхолдера» (Федулова Е.А. [37]).
В ценностно-ориентированном подходе для системы публичного управления общее благо, общественная ценность рассматривается как публичная ценность для широкого круга стейкхолдеров -- граждан как потребителей общественного продукта на основе удовлетворения их потребностей и ожиданий. Аспектам менеджмента публичных ценностей («Public value management») в контексте исследования нового государственного управления уделяли внимание в разные годы и зарубежные и российские авторы. Вслед за зарубежными авторами, исследующими ценностный подход в государственном управлении, определяющими роль государства как некоего гаранта общественных ценностей, а представителей бизнеса и общества как активных участников общественных проблем, при этом управление общественной ценностью сфокусировано на коллективных предпочтениях и ценностях (Мур [38; 39], Боземан [40], Алфорд и Хьюз [41], Брайсон с соавторами [42]), отечественные авторы и с политологической, и с социологической, и с менеджерской точки зрения изучают ценностные основы государственного (публичного) менеджмента, исследуя роль разных групп стейкхолдеров как носителей этих ценностей (Волкова А.В. [43], Зотов В.В. [44], Пушкарева Г.В. [45], Фадейкина Н.В. с соавторами [46], Дворядкина Е.Б. и Белоусова Е.А. [47]).
Стратегическое партнерство представителей органов государственной власти, общества и бизнеса возможно только на основе доверительных отношений между ними как акторами, стейкхолдерами системы публичного управления при соблюдении нравственных и правовых норм взаимодействия между ними. Для системы публичного управления характерно распыление власти, участие всех стейкхолдеров в принятии решений, при этом государство берет на себя задачу координации и нахождения баланса интересов всех участвующих в публичном управлении стейкхолдеров. В этой связи нельзя не отметить акцентирование внимания рядом исследователей на процесс привлечения стейкхолдеров к разработке, а впоследствии и к реализации стратегии регионального и муниципального развития территории, что повышает качество стратегического планирования (Антипин И.А., Власова Н.Ю., Иванова О.Ю. [48]).
Взаимодействие стейкхолдеров происходит в форме сетевого взаимодействия, взаимоотношения акторов сети строится на доверительных отношениях между ними (Ху, Сан и Си [49]). При таком сетевом взаимодействии процесс принятия решений идет не только сверху вниз, а и в рамках горизонтальных связей при условии определенных стимулов, определяющих поведение различных акторов (стейкхолдеров) (Понятович с соавторами [50]), отношения регулируются правилами, разработанными и утвержденными самими участниками сети (Каранина Е.В. и Токарева П.В. [51]). Горизонтальная координация между акторами публичного управления характерна для высокого уровня доверия между всеми заинтересованными лицами; вертикальная координация в сети преобладает при снижении уровня доверия между акторами. Коалиции стейкхолдеров внутри сетей возможны при наличии высокого потенциала акторов в сети, что ведет к повышению качества принятия и реализации решений (Михайлова О.В. [52]).
Прикладное развитие идеи «государство как платформа» (O'Reilly [53]) в российской практике развития государственных цифровых платформ приводит к тому, что такая модель «имеет в большей мере сервисный характер и не предполагает полноценного участия ни государственных служащих, ни представителей заинтересованных сторон в публичном управлении» (Зотов В.В., Василенко Л.А. [54]). Изучение особенностей взаимодействия различных стейкхолдеров государственного управления, таких как представители власти, представители общества, медиаторы при таком человеконезависимом взаимодействии в формате сервисов государственных платформ вызывает интерес у исследователей (Капогузов Е.А., Лапина Т.А., Чупин Р.И. [55] и Зотов В.В., Василенко Л.А. [54]), такой же интерес вызывают вопросы взаимодействия между государством и бизнесом через портал госзакупок (Смотрицкая И.И., Черных С.И. [56]), гражданами и бизнесом через цифровые платформы занятости населения (Плахин А.Е. с соавторами [57]). Такой электронный формат взаимодействия органов власти с гражданами, разворачивающийся на основе цифровых платформ, вызывает большой интерес к такому виртуальному взаимодействию между различными акторами публичного управления и в теоретическом, и в практическом плане. Тем более, что внедрение электронного участия граждан (e-Participation) разворачивается не беспроблемно: несмотря на быстрое увеличение доступности онлайн-услуг, роста цифрового участия, цифрового взаимодействия граждан в процессах госуправления не наблюдается (об этом: Лебезова Э.М., Овчаренко Л.А. [58]).
Ряд авторов ставят перед собой важную исследовательскую задачу более подробно изучить процессы взаимодействия стейкхолдеров в публичном управлении, попытаться оценить их роль в процессе принятия управленческих решений. Для этого применяются методы экспертного опроса, интервью, анкетирования [54; 55]. Такого рода социологические исследования о роли стейкхолдеров направлены на измерение уровня их удовлетворенности качеством государственных услуг на основе государственных цифровых платформ. Оценка вклада стейкхолдеров дается по ряду заинтересованных лиц (потребителей, сотрудников, руководителей организаций, отвечающих за процесс предоставления государственных услуг). На самом деле, в процессе публичного управления на разных уровнях задействован гораздо более широкий круг стейкхолдеров, которых можно идентифицировать и как внутренние стейкхолдеры применительно к каждому «крупному» актору публичного управления (государство-бизнес-общество), и как внешние группы стейкхолдеров. Такой мультистейкхолдерский подход в государственном управлении, необходимость учета разнонаправленных интересов и позиций множественности стейкхолдеров осознается исследователями с теоретической точки зрения. С точки зрения методологической и прикладной имеются трудности оценивания результативности публичного управления с позиции множественности стейкхолдеров, выбора критериев оценки, предпочтений и баланса сил между группами стейкхолдеров (Тамбовцев В.Л., Рождественская И.А. [59]).
Безусловно, надо выделить апробированные формы взаимодействия государства и бизнеса. Это -- государственно-частное партнерство (ГЧП) и роль государства в компаниях с государственным участием. Под «государственно-частным партнерством» мы понимаем долгосрочный, ограниченный конкретными временными рамками институциональный союз государства и бизнеса в целях реализации социально-значимых проектов под контролем общества на условиях взаимной выгоды и прозрачности отношений для всех держателей интереса (стейкхолдеров) партнерства. В данном определении, в отличие от существующих, мы выделяем институциональную природу ГЧП, подчеркиваем наличие проектного подхода в системе взаимоотношений участников, выделяем принципы социальной значимости, взаимной выгодности и прозрачности отношений в партнерстве для всех стейкхолдеров при обязательности контроля со стороны общества (Ткаченко И.Н., Евсеева М.В. [60]). Роль государства в модели компаний с государственным участием можно определить, как двоякую, ведь государство в таких моделях выступает не только как крупнейший собственник (акционер), но и как стейкхолдер, который имеет свои интересы, связанные с регулированием, контролем, выполнением определенных социально-значимых функций, социальноориентированных задач государства, направленных на формирование базиса устойчивого развития.
Явно не хватает научных рекомендаций по активному применению современных управленческих методов и подходов в различных формах взаимодействия органов государственной власти и бизнес-структур. Требуется определенный «трансфер» управленческих технологий из более «продвинутого» в этом смысле бизнеса в систему органов государственной власти, чтобы партнерство выстраивалось на взаимовыгодных позициях, чтобы власть и бизнес «говорили на одном языке», были действительно равноправными партнерами. В сфере развития инфраструктуры роль государства должна заключаться в постепенном превращении из саморегулирующегося поставщика инфраструктурных услуг и независимого регулятора в равного партнера бизнесу. При этом государственно-частное в такой модели поведения может создаваться реальная и эффективная модель социального партнерства.
Можно сделать ряд обобщений. Если в корпоративном управлении есть единые требования, принципы, показатели эффективности и качества для любых компаний в любых странах мира, есть единые правила мониторинга через фондовый рынок, критерии инвестиционной привлекательности, рейтинги (хотя и во многом политизированные и монополизированные), то, когда мы говорим о разных моделях государства, мы понимаем, что в разных странах разный уровень развития экономики, культуры, разные ценностные ориентиры, разные институты как формальные, так и неформальные, разные институциональные матрицы (Кирдина С.Г. [61]). Обществу нельзя навязать институты, ему не присущие, невозможно субъективным образом заменить один институт другим, пусть даже обнаружившим свою эффективность в другой стране. Здесь необходимы исторические, культурные, идеологические, экономические предпосылки. Поэтому нет единой, универсальной модели государственного управления. Мы согласны с мнением многих исследователей, которые утверждают, что современные модели государственного управления и менеджмента во многом представляют западноцентричные концепции, опираются на идеи неолиберализма (Ушаков Е.В. [62]). Кроме того, мы согласны с тем, что как это происходило и при становлении российской модели корпоративного управления, когда возникали формальные и неформальные институты как некая имитация, так как «почва» для их развития не была в те годы подготовлена, так и при трансформации модели государственного управления необходимо принимать во внимание параметры институциональной среды при имплементации инструментария реформ в процессе встраивания зарубежных инструментов и институтов в российскую практику (Капогузов Е.А. [63]).