В отличие от первой вторая группа актов (общие отчеты о деятельности) публикуется Комитетом самостоятельно и адресуется всем заинтересованным сторонам (государствам -- участникам Конвенции 1987 г., международным органам и организациям, неправительственным правозащитным организациям). В них, как правило, ЕКПП излагает существенные вопросы, выяснению которых он уделяет внимание при осуществлении проверок мест лишения свободы. Посредством данных актов Комитет доводит до сведения органов Совета Европы, национальных властей и других заинтересованных субъектов свои позиции относительно правил обращения с лицами, лишенными свободы, а также стимулирует дальнейшее обсуждение этих вопросов как на международном, так и на внутригосударственном уровне. При этом общие доклады максимально нивелированы: в них отсутствуют какие-либо указания на страны, где были выявлены нарушения, органы государства и т.д.
М.Ф. Косолапов. Стандарты защиты прав человека...
Таким образом, в силу используемого подхода к изложению общедоступности именно положения ежегодных докладов Комитета можно воспринимать как источник выработанных им «measuring rods». В конечном итоге и сам Комитет позиционирует их «ключевые положения» как соответствующие стандарты. Вместе с тем использование термина «стандарты» по отношению к позициям, излагаемым ЕКПП, достаточно условное и не должно восприниматься как некая аналогия стандартам, принятым в рамках ООН или в результате деятельности ЕСПЧ. В силу своего происхождения они не могут быть отнесены к актам «мягкого права» (soft law) и не имеют прецедентного характера. Это предопределяет их особенности в системе международных стандартов прав человека.
Во-первых, с точки зрения изложения позиции Комитета в значительной степени отличаются от формулировок международных договоров или актов «мягкого права», так как Комитет не создает новых норм, а скорее излагает критерии, на основе которых государство может разграничить то обращение, которое считается допустимым согласно ст. 3 Конвенции, а какое -- нет. Так, в частности, рассматривая вопрос об использовании в психиатрическом учреждении средств усмирения, Комитет отмечает, что применение персоналом средств физического сдерживания пациентов (ремни, смирительные рубахи и т. д.) может осуществляться только в крайне редких случаях, носить кратковременный характер и всегда должно быть назначено врачом. Имеющаяся практика физического сдерживания на протяжении ряда дней или в качестве наказания не имеет терапевтического оправдания и, по мнению ЕКПП, равнозначна жестокому обращению.
Во-вторых, стандарты, формулируемые ЕКПП, не всегда носят абсолютный характер, они достаточно «подвижны» и, по сути, представляют собой лишь примерные предписания. Такой подход в первую очередь обусловлен необходимостью учета большого числа факторов, как, например, в вопросе о том, что можно считать разумным размером камеры (или любого другого помещения) для содержания задержанного (заключенного) в полиции. В нашем примере имеющееся незначительное отклонение от установленного ЕКПП минимального стандарта не всегда будет рассматриваться как составляющее бесчеловечное и унижающее достоинство обращение с заключенным, поскольку могут существовать другие, облегчающие ситуацию, факторы. При этом Комитет использует словосочетание «желаемый стандарт».
В-третьих, стандарты ЕКПП носят исключительно рекомендательный характер. Комитет при изложении своих позиций по ряду вопросов старается избежать какого-либо вторжения в чувствительные для государств сферы, используя следующие словосочетания: Комитет «полагает», «обеспокоен», «не одобряет», «желает подчеркнуть» и т. д. Однако данный факт не исключает, что они при определенных обстоятельствах могут обрести обязательное для государств значение посредством их одобрения прямо или косвенно ЕСПЧ или национальными судебными учреждениями.
На основании вышесказанного стандарты ЕКПП можно определить как изложенные в общих докладах позиции Комитета относительно требований, предъявляемых к условиям содержания лиц, лишенных свободы, с учетом положений ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., сформулированные на основе анализа фактических обстоятельств, установленных в результате проводимых проверок.
Что касается механизма действия стандартов ЕКПП на внутригосударственном уровне, а также степени их влияния на правовую систему той или иной страны, то данные аспекты анализировать довольно трудно. Во-первых, существенным препятствием для такой оценки является закрепленная в Конвенции 1987 г. процедура конфиденциальности: без согласия проверяемой стороны, как доклад, так и соответствующий отчет государства не может быть предан гласности, а на основе публикации отдельных документов полную картину выявленных нарушений и предпринимаемых в связи с этим действий со стороны государства представить достаточно сложно. Во-вторых, определенные трудности представляет и отсутствие на международном и внутригосударственном уровне какого-либо правового регулирования данных вопросов. Не выработаны соответствующие правовые позиции по рассматриваемому вопросу и в рамках судебной системы РФ. В-третьих, даже если государство воспринимает рекомендации ЕКПП, изложенные в докладах, или придерживается обобщенных стандартов, этот результат может быть замечен не сразу: для реализации некоторых рекомендаций требуются время и значительные финансовые ресурсы. Принятая в Российской Федерации Федеральная целевая программа, которая разрабатывалась в том числе исходя из стандартов ЕКПП, была рассчитана на 10 лет. В-четвертых, на наш взгляд, формальным препятствием является рекомендательный характер разрабатываемых Комитетом стандартов.
Тем не менее, некоторые общие выводы о наличии определенного механизма учета рекомендаций можно сделать, исходя из соответствующих ответов правительства на замечания Комитета и положений внутригосударственного права, где присутствуют ссылки на стандарты ЕКПП либо принимаются меры для их реализации.
Соответствующей реакцией государства на доклад Комитета может быть внесение поправок в действующие законы и подзаконные акты; корректировка действующей правоприменительной и иной практики, проведение расследований выявленных случаев нарушения и т. д. В некоторых случаях предполагается учет выводов Комитета при рассмотрении отдельных категорий дел национальными судами. Помимо этого, несмотря на то что стандарты ЕКПП главным образом адресованы государственным структурам, их положения могут быть использованы гражданами и правозащитными организациями при защите прав и свобод.