свобода лишение правозащитный механизм
Статья по теме:
Стандарты защиты прав человека, вырабатываемые в практике европейского комитета по предупреждению пыток: особенности статуса и правовое значение
М.Ф. Косолапов, Саратовская государственная юридическая академия
Аннотация
Рассматривается специфика деятельности Европейского комитета по предупреждению пыток, функционирующего в рамках правозащитного механизма Совета Европы. Анализируются предпосылки, способствующие разработке им международных стандартов, а также практических мер по защите лиц, лишенных свободы, от пыток и иных форм жестокого обращения. Ставится вопрос о статусе данных стандартов и их значении для национальных правовых систем.
Ключевые слова: защита прав человека, Совет Европы, лишение свободы, пытки, жестокое обращение, Европейский комитет по предупреждению пыток, международный контроль, международные стандарты, национальная правовая система.
Abstract
Saratov State Law Academy Kosolapov M. F., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the International Law Department
The article is devoted to the specifics of the activities of the European Committee for the Prevention of Torture acting within the framework of the human right mechanism of the Council of Europe. Conditions contributing to the development of international standards are analyzed, as well as the practical measures on the protection of persons, deprived of their liberty, from torture and other forms of cruel treatment. The issue of the status of these standards and its meaning for national legal systems is raised.
Key words: human rights protection, the Council of Europe, deprivation of liberty, torture, cruel treatment, the European Committee for the Prevention of Torture, international supervision, international standards, national legal system.
B системе международных органов, функционирующих в сфере защиты прав человека, Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее - ЕКПП или Комитет), созданный в рамках Совета Европы в 1987 г., занимает особое место. Его структура, методы работы в значительной степени отличаются от тех, которые характерны для большинства контрольных органов, действующих в данной области.
Оказавшись встроенным в уже функционирующий правозащитный механизм Организации, ЕКПП был лишен полномочий по рассмотрению индивидуальных и межгосударственных жалоб, толкованию договорных норм: на момент его создания они уже находились в ведении Комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ). В отличие от комитетов по правам человека ООН он не был наделен правом рассмотрения периодических докладов государств о реализации ими положений соответствующего договора.
Своей главной цели -- усиления защиты лиц, лишенных свободы, от пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания -- он достигает благодаря организации посещений мест их содержания; внесения соответствующих предложений и рекомендаций участникам Конвенции, а также поддержания непрерывного диалога с государствами-членами в этой области (ст. 1 Конвенции 1987 г.). Еще одна особенность функционирования ЕКПП состоит в том, что Конвенция 1987 г. полностью посвящена вопросам его деятельности и, следовательно, в отличие от соответствующих комитетов ООН и ЕСПЧ он не осуществляет наблюдение за выполнением государствами-участниками положений Конвенции. Деятельность ЕКПП сосредоточена исключительно на общей превенции нарушений ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., согласно которой «никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию», и на оказании помощи государствам в имплементации соответствующих стандартов на внутригосударственном уровне.
Отсутствие судебной (квазисудебной) функции в виде установления фактов нарушения государствами взятых на себя обязательств осуществления абстрактного или казуального толкования договорных норм не позволяет говорить о возможности формирования в рамках деятельности ЕКПП правоприменительной практики по аналогии с перечисленными выше органами, а следовательно, и о возможности разработки им соответствующих международных стандартов.
В международной и внутригосударственной практике европейских государств, деятельности межправительственных и неправительственных международных организаций широкое распространение получило обращение к так называемым «стандартам Европейского комитета по предотвращению пыток». Особенно часто их можно встретить в практике ЕСПЧ, Комитета Министров Совета Европы. Как правило, данные органы ссылаются на стандарты ЕКПП в целях обоснования своей позиции по какому-либо вопросу или указывают на необходимость следовать им на внутригосударственном уровне в целях добросовестного выполнения взятых на себя обязательств. В распространении такой практики определенную роль сыграл и сам Комитет, подготовив и опубликовав сборник, озаглавленный «Стандарты ЕКПП», в котором были изложены «существенные» разделы из его общих отчетов.
В отличие от кодифицированных стандартов, разрабатываемых международными организациями, и стандартов, формируемых в рамках деятельности международных судебных (квазисудебных) органов, применение которых на внутригосударственном уровне перестало быть «правовой экзотикой», правовой статус стандартов ЕКПП до настоящего времени остается неопределенным и малоизученным.
В условиях отсутствия какого-либо конвенционного регулирования некоторое ориентирующее значение по отдельным вопросам формирования данных стандартов могут иметь позиции, изложенные Комитетом.
В своем Первом докладе, принятом в 1990 г., ЕКПП предпринимает попытку объяснить причину, побуждающую его к формированию данной группы стандартов, а также определить их место в системе международных стандартов прав человека (§ 95-96).
Комитет отмечает, что выполняемые им функции не предполагают какой-либо его организационной и правовой обособленности от других элементов действующей системы защиты прав человека. В своей деятельности он не ограничивается только положениями ст. 3 Конвенции 1950 г., источником правовой информации в рамках Совета Европы для него выступают правовые позиции ЕСПЧ и Комиссии по правам человека (до ноября 1998 г.), выработанные в ходе рассмотрения ими жалоб на предполагаемое нарушение данной статьи.
Помимо этого, учитывая, что «запрет пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания является общей международной нормой, которая в разных формулировках содержится в целом ряде международных документов», ЕКПП ориентируется также на стандарты, установленные в иных международных соглашениях, актах «мягкого права» и правоприменительных актах.
Однако, несмотря на такое обилие нормативного и правоприменительного материала, имеющегося в распоряжении Комитета, во время проведения инспекций он сталкивается с конкретными ситуациями, для разрешения которых отсутствуют необходимые правовые ориентиры или требуется определенная «детализация» уже существующих международных стандартов. В такой ситуации бездействие Комитета может повлечь негативные последствия и поэтому он вынужден «нащупывать свой путь к разработке собственных «подходов к оценке» («measuring rods») в свете опыта его членов и тщательного и хорошо сбалансированного сравнения различных систем содержания под стражей».
Согласно приведенной позиции «стандартизация» не является самоцелью, это скорее вынужденная мера. Комитет «включается» в процесс выработки «стандартов» только при отсутствии в системе действующего международного права формально-определенных критериев оценки условий содержания лиц, лишенных свободы, согласно требованиям ст. 3 Конвенции 1950 г.
Данное обстоятельство в какой-то мере предопределяет и место стандартов ЕКПП в системе международных стандартов прав человека. Комитет неоднократно отмечал, что он не претендует на самостоятельный статус своих «стандартов». В п. 21 Девятого ежегодного отчета, тематически касающегося правил содержания в местах лишения свободы несовершеннолетних лиц, Комитет подчеркнул, что любые стандарты, которые он может развивать в данной области, следует рассматривать как дополнение к содержащимся в комплексе международных документов, включая Конвенцию ООН 1989 г. о правах ребенка, Минимальных стандартных правилах ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних 1985 г., Руководящих принципах Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы). В ряде случаев Комитет напрямую указывает на оказываемое влияние действующих международных стандартов на его рекомендации государствам-участникам.
Представляется, что данную позицию Комитета необходимо воспринимать не как умаление статуса разрабатываемых им стандартов, а скорее как акцент на необходимость их учета в государственной практике наряду с положениями перечисленных актов, поскольку по ряду вопросов стандарты ЕКПП являются более детализированными и устанавливают более высокие требования к условиям содержания заключенных, чем аналогичные стандарты, содержащиеся в замечаниях общего порядка комитетов по правам человека ООН и в кодифицированных актах «мягкого права», принятых Генеральной Ассамблеей ООН. Неоспоримым преимуществом стандартов ЕКПП является также их постоянное развитие. Так, если в перечисленных универсальных стандартах вопросы содержания женщин, лишенных свободы, лиц иностранного гражданства, несовершеннолетних анализируются в общем контексте, то в актах ЕКПП проблемы, связанные с содержанием данных категорий лиц, рассмотрены достаточно подробно. Кроме того, в своих докладах ЕКПП постоянно возвращается к наиболее проблемным вопросам, дополняя и развивая изложенные позиции.
Представляется, что о потенциальной возможности формирования в рамках ЕКПП стандартов, не имеющих аналогов в международном праве, свидетельствует тот факт, что Конвенция 1987 г. наделила его широкими полномочиями по сбору фактической информации в рамках посещения на территории государства мест лишения свободы (тюрьмы, полицейские участки, психиатрические лечебницы, военные учреждения, лагеря беженцев и т.д.), предоставив ЕКПП возможность аккумулировать и анализировать значительный объем фактической информации об условиях содержания и практики обращения с лицами, лишенными свободы. Данное обстоятельство позволяет Комитету давать государствам-членам рекомендации, в которых поднимаются аспекты, не затрагиваемые ни в международных соглашениях, ни в рамках актов других международных органов.
Особое значение рекомендациям, вырабатываемым в рамках деятельности ЕКПП, на наш взгляд, придает и профессиональный состав его членов. Конвенция 1987 г. четко не определяет профессиональные сферы, из которых могут быть назначены члены Комитета, указывая лишь, что «члены ЕКПП избираются из числа лиц, обладающих высокими моральными качествами, известных своей компетентностью в области прав человека или имеющие профессиональный опыт в областях, охватываемых настоящей Конвенцией». Как отмечал сам ЕКПП, предпочтительнее, чтобы в его состав включали лиц, имеющих опыт в вопросах управления тюрьмами, в различных сферах медицины, имеющих отношение к содержанию лиц, лишенных свободы, поскольку такой подход может сделать более эффективным его диалог с государствами. К данной позиции Комитета можно добавить, что его «специфичный» состав более склонен к формулированию стандартов с учетом положений права, медицины, психологии и т. д. Например, разрабатывая стандарты, применимые к одиночному заключению, ЕКПП в первую очередь оценивает, как те или иные условия рассматриваемого ограничения сказываются на психическом, соматическом и социальном здоровье заключенного.
В максимальной степени специфика разрабатываемых в ЕКПП стандартов выражена в Восьмом ежегодном отчете, посвященном принудительному содержанию в психиатрических учреждениях, в связи с тем что положение данной категории лиц сопряжено с дополнительными ограничениями свободы, и без специальных познаний достаточно трудно дать оценку тем или иным фактическим обстоятельствам с точки зрения требований ст. 3 Конвенции 1950 г.
Значительное влияние на формирование стандартов ЕКПП, как следует из его ежегодных отчетов, оказывает анализ сложившейся внутригосударственной практики функционирования пенитенциарных учреждений. Сравнение условий содержания и методов работы с лицами, лишенными свободы, в различных государствах позволяет Комитету сделать вывод о том, что в большей степени соответствует требованиям ст. 3 Конвенции и какой положительный опыт может быть воспринят в качестве образца другими участниками Конвенции 1987 г. или, наоборот, чего следует избегать.
Данные факторы можно считать предпосылкой выделения рекомендаций ЕКПП из общей массы международных документов. Аналогичной точки зрения придерживается и Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. В п. 39--42 «Стамбульского протокола» при оценке деятельности ЕККП отмечается: «Действуя подобным образом, Комитет постепенно выработал ряд ставших общими стандартами критериев обращения с лицами, содержащимися под стражей».
В качестве источника выработанных Комитетом «подходов к оценке» (measuring rods) могут выступать его ежегодные общие отчеты о деятельности, а также доклады по итогам посещения государства-участника. Однако их роль в этом качестве неравнозначна из-за имеющихся различий в целях принятия.
Первая группа актов носит исключительно персонифицированный характер: они направляются только правительству того государства, на территории которого осуществлялась проверка. В них Комитет излагает выявленные им в результате визита факты нарушения, прилагает свои выводы и включает при необходимости рекомендации и другие предложения по изменению ситуации, на основе которых строится диалог с государством . Более того, содержащаяся в докладах информация конфиденциальна и может быть предана гласности только по просьбе (или с согласия) правительства. Лишь в случае отказа от сотрудничества ЕКПП в виде «санкции» может принять решение и сделать публичное заявление по сложившейся в стране ситуации (ч. 2 ст. 10 Конвенции). Таким образом, в силу имеющихся ограничений в отношении доступа к документу, а также казуального характера изложенной информации они вряд ли могут дать четкое представление о соответствующих стандартах.