В это же время в крае вводится новое судебное устройство, по которому действуют военный, народный и гражданский общеимперский суды. Органами судебной власти являлись уездный судья, военно-судебные комиссии, областные правления, подчинявшиеся по инстанции Правительствующему сенату. В кочевых и полукочевых районах Средней Азии появляется народный суд с выборным бием, которым мог стать каждый, кто был не моложе 25 лет и не имел судимости. Выбранные утверждались губернатором, вместо жалованья они получали бийлык - десятую часть суммы, присуждаемой по иску. Суд биев проходил гласно, публично. Существовали три инстанции народного суда: единоличный суд биев; волостные суды биев; чрезвычайные съезды биев.
Непосредственно обращаясь к населению, генерал Кауфман считал нужным подчеркнуть, что «для того, чтобы упрочить внутренне устройство края на благополучие живущих в нем русских, сартов и киргизов, ГОСУДАРЮ угодно было повелеть мне обсудить здесь, на месте, как именно применить к делу те законы, которые были написаны в Петербурге для всех жителей Туркестанского генерал-губернаторства… правительство предлагает передать в руки народа большую часть управления» [7, с. 15]. Следовательно, региональная власть с начала процесса руководствовалась четкими предписаниями по налаживанию крепкой и постоянной связи с местным населением средствами участия его в управлении на основе сложившихся в территории регуляций. При этом она стремилась руководствоваться стратегическими целями по расширению воздействия империи и на мусульман новой периферии России, и на сопредельные государства, однако реальные возможности решить эти задачи оказывались незначительными. В подтверждение нашего суждения приведем наблюдение исследователя русских окраин Д.И. Романовского о последствиях сложившейся административной практики: обозрения обширного края в подавляющем большинстве случаев были весьма кратковременны; ни один из сменявших быстро друг друга генерал-губернаторов за последние десять лет (речь идет о 1858-1868 гг., так как его книга издана в 1868 г.) не успел объехать всего генерал-губернаторства [1, с. 34].
Следующий этап региональной политики в отношении среднеазиатского края связан с тем, что стали устойчивее связи протектората Российской империи с некоторыми ханствами региона или ханства были вовсе включены составными частями в состав России, вследствие чего постепенно формировались предпосылки для последующей унификации управления среднеазиатскими владениями. Так, находящееся с 1868 г. под протекторатом России и сохранявшее традиционное административно-территориальное деление Бухарское ханство в результате заключенного в сентябре 1873 г. нового договора о протекторате попало под более жесткий, чем прежде, контроль империи, хотя и сохранило много льгот и привилегий. Назначенный сюда особый представитель России не имел полномочий вмешиваться во внутренние дела ханства, но за ним оставалось право контроля над внешней политикой, военным и внешнеторговым положением ханства [8, с. 284], [9, с. 335].
Потому в 1885 г. в Бухаре создается российское императорское политическое агентство, выполнявшее функции посольства. Через политического агента как официального представителя России в ханстве осуществлялись все связи Ташкента и Петербурга с бухарским правительством, ему также поручался контроль за русско-афганской границей. В созданной судебной комиссии, состоявшей из российского политического агента и куш-беги (высшего чиновника местной администрации), решались по взаимному согласию сторон уголовные и гражданские дела, возникавшие между российскими и бухарскими подданными [10, с. 107]. В конце XIX в. прерогативы политического агента претерпевают изменения в связи с организацией русского суда в Бухарском ханстве - его судебные права были несколько ограничены в результате введения института мировых судей, решавших дела российских подданных. А в конце XIX - начале XX вв. в связи с железнодорожным строительством и активной миграцией населения из Европейской России в Бухарском ханстве возникают поселения европейского типа и небольшие города. Эти населенные пункты имели самостоятельную систему административного управления, в них действовало «Положение об управлении Туркестанским генерал-губернаторством» 1867 г., все должностные лица этих населенных пунктов назначались туркестанским генерал-губернатором, соответственно, бухарские власти не имели права вмешиваться в их внутренние дела. В начале XX в. в отчетах императору туркестанский генерал-губернатор предлагал «способствовать постепенному проведению в административную жизнь ханства начал закономерности и общего порядка, чем было бы обеспечено впоследствии мирное слияние ханства с прочими областями края на началах однородного с ними административного устройства» [10, с. 108].
В 1873 г. после покорения Хивинского ханства был заключен мирный договор, по которому ханство стало протекторатом России [11, с. 47]. Для контроля за деятельностью хана создался Диван в составе 7 человек: 4 представителя российской администрации и 3 представителя хивинской стороны. Решения Дивана, возглавлявшегося ханом, утверждались туркестанским генерал-губернатором, который также назначал и смещал членов Дивана. Здесь был образован Аму-Дарьинский округ, который в 1874 г. переименовывается в отдел во главе с российским военачальником в звании офицера. С введением в действие в 1887 г. Положения об управлении Туркестанским краем Аму-Дарьинский отдел включается в состав Сыр-Дарьинской области, его начальник приравнивается к уездному начальнику, но с сохранением особых полномочий. Так, в частности, он оставался начальником войск отдела и в военных делах подчинялся туркестанскому генерал-губернатору, а также являлся дипломатическим представителем России в Хивинском ханстве. Внутреннее устройство после заключения договора о протекторате оставалось, как и в Бухарском ханстве, без изменений до 1917 г. Во главе Хивинского ханства стоял осуществлявший управление через дворцовых чиновников и высших духовных лиц хан с наследственной властью, хотя его права и были урезаны Диваном и начальником Аму-Дарьинского отдела [12, с. 147].
Также в 1873 г. после победы над хивинцами был заключен мирный договор с их ханом, по которому все хивинские земли по правому берегу Аму-Дарьи отошли к России и русским было предоставлено право свободного проживания и безданно-беспошлинной торговли в ханстве. Отметим также, что хан должен был уплатить 2.200.000 рублей военной контрибуции, рассроченной на 20 лет. Из отошедших от Хивы земель был образован Аму-Дарьинский отдел в составе двух приставств - Шураханского и Чимбайского, в административном отношении вошедший в состав Сыр-Дарьинской области. И вэтот же период, в сентябре 1875 г., заключен договор по результатам победы над Кокандским ханством, в итоге чего к России отходила северная часть ханства по правому берегу реки Нарына, с городом Наманганом. Новоприобретенные земли вошли в состав Туркестанского генерал-губернаторства под наименованием Наманганского отдела, а в 1876 г. объявлено о присоединении ханства под наименованием Ферганской области. В 1880 г. без боя был занят Асхабад и вновь приобретенные земли Ахал-Текинского оазиса образовали Закаспийскую область, которая (до 1890 г.) была определена составной частью Кавказского наместничества.
Вернувшись немного назад, напомним в целях сохранения последовательности в исследовании законодательного регулирования управления в регионе, что еще в 1868 г., при рассмотрении проекта Положения об управлении в степных областях оренбургского и сибирского ведомств, Комитет министров назначил Туркестанскому генерал-губернатору двухлетний срок для представления на окончательное утверждение проекта управления во вверенном ему крае, имея ввиду его одновременное обсуждение с действующим уже проектом 1867 г. В результате в представленном в начале 1871 г. проекте генерал Кауфман признавал необходимым расширить права местной власти, применяя с учетом местных условий (постепенно нивелируя некоторые из них [13, с. 6]), те или другие из выработанных для прочих частей империи узаконений. Исходя далее из соображения о том, что созданная для контроля и надзора на месте генерал-губернаторская власть не может выполнить этой задачи ввиду превышения возможностей одного человека, да и кроме того, накладывает на образующийся край слишком сильный отпечаток воззрений генерал-губернатора, - Кауфман предложил учредить в территории коллегиальный орган управления - совет. Он должен состоять из представителей от министерств, под председательством генерал-губернатора, для руководства всеми отраслями управления краем. И при этом должен быть наделен правами, предоставленными Комитету министров с той целью, чтобы по каждой отрасли управления совет считался частью министерства, действующего на месте. Вместе с этими новациями проектировалось также предоставить совету функции кассационного департамента Сената по отношению к постановлениям областных правлений и мирового съезда. Однако проект вызвал в министерствах серьезные возражения, ознакомившись с которыми генерал Кауфман решил подвергнуть проект новому рассмотрению на месте. Уточним, на основании уже рассмотренных выше в данной главе материалов, что подобные предложения были уже не только приняты законодательно для Кавказа, но в ходе их реализации обнаружилась нежизнеспособность и затратность такого механизма государственного управления в регионе, что повлекло их отмену.
Предоставленные в 1873 г., переработанные и более согласованные с общеимперскими началами законодательные предложения были проникнуты идеей усиления власти как залога возможного в будущем сокращения войск в округе. Проект обсужден был в особой комиссии под председательством генерал-адъютанта Непокойчицкого, с участием представителей Туркестанского генерал-губернаторства. Были высказаны замечания со стороны министров финансов и государственного контроля по поводу предлагавшегося утверждения земских смет властью генерал-губернатора как неудовлетворительные и даже опасные в политическом отношении идеи, потому стал разрабатываться новый проект. И уже в 1882 г. исполнявший должность Туркестанского генерал-губернатора генерал-лейтенант Колпаковский представил третий проект, составленный администрацией края по основам 1873 г.
В это же время в Туркестанском крае ввиду назначения туда нового генерал-губернатора была проведена ревизия во главе с тайным советником Гирсом. Результаты ее отражали противоречивость сложившейся административной системы, поскольку было выяснено, что 1) Сыр-Дарьинская область управляется на основании положения 11 июля 1867 г., существенно измененного распоряжениями генерал-губернатора, 2) в Зеравшанском округе действуют временные правила, утвержденные генерал-губернатором Кауфманом 29 июня 1868 г., дополненные и измененные последующими распоряжениями, 3) Аму-Дарьинский отдел управляется на основании утвержденного генерал-губернатором 21 мая 1874 г. временного положения, причем участковым начальникам поставлено в обязанность руководствоваться правилами для уездных начальников положения 1867 г, поземельное же устройство отдела организовано на основании проекта 1873 г. и 4) Ферганская область в административном, поземельном и податном отношениях устроена на основании проекта 1873 г, а судебная часть - на основании положения степной комиссии 1867 г. И при этомобщее управление краем было вверено генерал-губернатору. В Сыр-Дарьинской и Ферганской областях управление возложено на губернатора и областное правление, а в Зеравшанском округе и Аму-Дарьинском отделе - на начальников их, с состоявшими при них канцеляриями. Области делились на уезды, Зеравшанский округ на отделы, соответствующие уездам, а Аму-Дарьинский отдел на участки [7, с. 29].
Унификация регионального управления по Положению об управлении Туркестанского края 1866 г.
Итоги ревизии стали предметом для обсуждения в 1884 г. комиссии под председательством члена Государственного совета графа Игнатьева с присутствием назначенного Туркестанским генерал-губернатором фон Розенбахом. Устанавливалось, что необходимо решить задачи по устройству наиболее соответствующего местным условиям и нуждам населения гражданского управления, которое служило бы и целям прочного закрепления края за Россией, уменьшения расходов на его управление и увеличение доходов. После обсуждения и внесения исправлений Государственным советом проект комиссии был в 1886 г. утвержден в качестве Положения об управлении Туркестанского края [14]. Можно утверждать, что лишь с 1886 г. начала действовать единообразная система, утвержденная императором, поскольку устанавливались основные начала судебной системы, систем землевладения и землепользования, налогообложения, политико-административного устройства этого региона империи. Особая значимость Положения подчеркивается и в отчете генерал-губернатора барона Вревского: «важнейшим актом… считать должно преобразовательные и организационно-устроительные работы, направленные к улучшению местного административного строя, с приближением последнего к обще-губернскому типу местного управления, к улучшениям в судоустройстве, к урегулированию прав местного землевладения и к упорядочению податей и сборов, в интересах возможного улучшения финансового положения генерал-губернаторства… устанавливает прочное основание законодательному устроению местного быта» [15, с. 8]. По мнению представителя верховной власти в территории, где ранее действовали почти неограниченно личное административное усмотрение местных властей, были введены начала законности для всех областей и уездов; жизнь и собственность получили большее обеспечение средств полудикого еще населения; благодаря новому судоустройству в крае ограничивались в известной мере злоупотребления и произвол в судах народных, при усилении правительственного надзора за их деятельностью [15, с. 8].
Реализация обозначенного Положения об управлении Туркестанским генерал-губернаторством и уже действующих специальных актов по управлению отдельными областями, привела к тому, что в конце XIX в. край состоял из 5 областей: Сыр-Дарьинской, Ферганской, Самаркандской, Семиреченской и Закаспийской (с 1890 г.). Порядок управления тремя первыми определялся Положением Туркестанского края, Семиреченская область управлялась на основании Положения об управлении Степных областей, Закаспийская - временным Положением об управлении Закаспийской области. Все пять областей в более или менее равной степени подчинялись главному надзору Туркестанского генерал-губернатора, который определялся в должности императором. Общее управление генерал-губернаторством, за исключением установлений государственного контроля, учебного и почтово-телеграфного, находилось в ведении военного ведомства, что по образцу кавказских территорий налагало особый отпечаток на должностной статус регионального правителя. Помимо прав и обязанностей, указанных в общем губернском учреждении, на Туркестанского генерал-губернатора возлагались также дополнительно: 1) непосредственные сношения с Бухарским эмиром и Хивинским ханом, 2) утверждение торгов и порядка производства дел по казенным сооружениям, 3) высылка из края вредных элементов, 4) получение Высочайшего соизволения на передачу дел уголовных в военный суд, 5) принятие подданных среднеазиатских ханств в русское подданство, 6) определение и изменение границ уездов, с доведением о сем, через военного министра, до Высочайшего сведения, 7) высшее заведование делами городского хозяйства в городах, где не введено Городовое положение 1870 г., 8) опротестование в соответствующие по предметам ведения министерства постановлений состоящего при нем совета, касающихся дел о земских повинностях и земельно-податного устройства, решаемых по большинству голосов наличных членов, и в случаях, не терпящих отлагательства, приведение в исполнение, под личную ответственность, мнения меньшинства или своего собственного, с доведением об этом до сведения соответствующего министра.
Положением устанавливались компетенции генерал-губернатора и по управлению отдельными частями: высшее руководство государственным имуществом; назначение и увольнение советников, членов общего присутствия областных правлений и уездных начальников; представление к назначению помощников губернатора; изъявление согласия на назначение губернаторов; утверждение постановлений областных правлений о распределении приставов по уездам и определение границ приставств Семиреченской области; разрешение на введение в городах упрощенного общественного управления; перевод волостей как оседлых, так и кочевых из одного уезда в другой; назначение собственной властью волостных управителей, вместо выборных; отсрочка выборов лиц туземной администрации в местностях, объявленных в положении усиленной охраны; разрешение по соглашению с Главноуправляющим землеустройством и земледелием местному населению на землях, принадлежащих государству, пасти скот и собирать песок, камень и колючку; разрешение кочевым киргизам Сыр-Дарьинской области права перехода на летнее кочевание в соседние степные области, по соглашению со Степным генерал-губернатором; вознаграждение должностных лиц общественного управления инородцев; разрешение на возведение мечетей; утверждение размера жалования волостных управителей Закаспийской области; утверждение формы поземельно-податных книг; утверждение расходов по содержанию городовых архитекторов; назначение и определение численного состава полицейских команд в городах Туркестанского края. Генерал-губернатор имел возможность изменять, дополнять, ограничивать и даже отменять действующие общеимперские законодательные акты в подведомственном ему крае [16, с. 105].