Статья: Среднеазиатские вассально-зависимые ханства в наместническом управлении имперской России

Институт философии и права

Новосибирский национальный исследовательский государственный университет

Среднеазиатские вассально-зависимые ханства в наместническом управлении имперской России

Красняков Николай Иванович

кандидат юридических наук

заместитель директора

Во второй половине XIX в. в административной системе Российской империи отдельное место и специфическую конфигурацию приобретает различного рода правительственная управленческо-нормативная деятельность по присоединению среднеазиатских территорий. По меткому замечанию известного русского исследователя Д.И. Романовского, совершаемые ранее в этом направлении не только во времена Петра Великого, а даже и после, в царствование Екатерины II, Павла I, даже императора Александра I действия «не могли, конечно, быть ведены по системе и составлять результат заранее обдуманного плана» [1, с. 14]. Уточним, что в предшествующее время начальные географические, статистические и социокультурные сведения о сопредельных с Россией в Азии государствах были еще слишком неполными и смутными, чтобы на основании их можно было сознательно избрать себе какую-либо постоянную цель и настойчиво ее преследовать. Соответственно расширение империи было затруднено естественными причинами, а в дальнейшем «стоило для нее долгих лет поиска приемлемых в рамках общероссийского контекста основ управления новообретенной территорией» [2, с. 2].

Однако, как видим, значение названного вектора увеличения имперских пределов уже осознавалось Российским государством и оно обуславливалось не только и не столько тактическими соображениями примирения с южными соседями и выгодностью торговли, но главным образом общим политическим значением для России в перспективе среднеазиатских дел в совокупности, важность которых с каждым годом становилась очевиднее. Не только интересы промышленного и торгового развития, традиционно имеющих для империи на востоке весьма выгодный рынок, а именно отдельный, среднеазиатский вопрос [3, с. 5], заключавшийся в стабильности геополитического влияния империи на государства азиатского региона, в середине XIX в. находился в том именно состоянии, когда всякое дальнейшее промедление в его разрешении сделало бы невозможным само решение, и становилось очевидным, что необходимо приступить к его целенаправленному достижению.

Проведенная военная операция на южных границах империи в период с 1854 по 1865 гг. имела результатом тот успех, что передовая оренбургская и сибирская границы были, замкнуты, и Россия получила степи хлебородной земли, на которых в то же время без затруднений можно было сосредоточить достаточное число войска для осуществления своих операций в отношении среднеазиатских феодальных княжеств-ханств. Как и первоначально на Кавказе, здесь был приобретен плацдарм дальнейших военных походов, а также площадка по апробации-организации и продвижения регионального уровня имперского управления в среднеазиатских владениях России. Согласно приказу военного министра 1865 г. управление образованной Туркестанской областью поручалось особому военному губернатору, на которого также возлагалось и командование всеми расположенными там войсками. Подчеркивалось двойное подчинение нового должностного лица, в частности, определялось «военного губернатора Туркестанской области подчинить в военном отношении командующему войсками Оренбургского края, а в гражданском - оренбургскому генерал-губернатору [1, с. 153]. Уже имевшийся у центрального государственного аппарата опыт организации управления сложносоставным социумом на Кавказе, - в среднеазиатских территориях сталкивался с новыми условиями: мусульманская вера всего населения и множество мелких ханств, в отношении каждого из которых необходимо было проводить адекватную политику постепенного сближения или вовсе присоединения к России.

Также в 1865 г. было издано Временное положение об управлении Туркестанским краем [4], главная цель которого состояла в установлении на новых русских владениях спокойствия и безопасности путем определения общих начал региональной администрации. Вся власть была сосредоточена в руках военного начальства, а на административные органы был возложен лишь надзор за населением, внутренний быт которого гарантировался и оставался без изменений. По военно-народному управлению Туркестанская область, в состав которой входили уезды: Казалинский, Перовский, Чимкентский, Аулиеатинский и часть Токмакского - делилась на три военных отдела. Начальникам отделов поручалось общее управление войсками и населением, а все же непосредственное руководство местным населением в каждом отделе возлагалось, под руководством начальников отделов, на управляющих туземным населением. В обязанности последних входило: а) заботиться о безопасности проходящих караванов; б) принимать меры к охране лесов и поддержанию арыков, а также разбирать и предупреждать несогласия между киргизами и сартами из-за пользования земли; в) наблюдать за исправным взносом податей и исполнением повинностей, а также предписаний начальства и г) в случае жалоб на неправильную раскладку податей и повинностей - проверять ее и о результатах сообщать начальству. Подобная же наблюдательная роль принадлежала названным чинам и по судебной части. Сверх того, в городах, занятых русским гарнизоном, имевших комендантов, заведование туземным населением вверено было городничим, с подчинением их русским комендантам. Общее наблюдение за военно-народным управлением всей области было возложено на военного губернатора, при котором состояли помощники и канцелярия из двух классных чинов. Туркестанская область была подчинена командующему войсками Оренбургского военного округа, который как по военному управлению, так и по делам гражданского управления, касающегося туземного населения, должен был связываться напрямую с военным министром как с вышестоящим правительственным учреждением государственной власти.

А уже после занятия в 1866 г. русскими войсками стратегического центра - города Ташкента вопрос о дальнейшей судьбе этих территорий приобрел непреходящее значение [5, с. 47]. Предполагалось решать его двумя путями, различающимися между собой принципиально. Так, оренбургский генерал-губернатор Крыжановский считал нужным следовать прежней правительственной линии в отношении этого региона и создать здесь независимое владение, вроде протектората. И это даже несмотря на адрес ташкентцев бухарского ханства с просьбой присоединения их к империи без образования особого ханства, и вопреки посольству эмира, желающему вести переговоры не с Крыжановским, а с центральными властями. А в варианте генерала Черняева, командующего войсками, признавалось необходимым окончательно присоединить его к империи, в контексте положительно действующих тенденций региональной политики применительно к другим территориям Российской империи [1, с. 66].

Для детального обсуждения вопроса об административном устройстве среднеазиатских владений в 1867 г. Александр II учредил особый комитет, под председательством военного министра. Рассмотрев внесенные в комитет проекты по исследованию современного положения степной окраины в политическом, военном, военно-хозяйственном и административном отношениях, было признано необходимым изменить действующее законодательство. В частности, были внесены следующие новые положения: 1) отделить Туркестанскую область от Оренбургского генерал-губернаторства и притом исполнить это безотлагательно; 2) отделить от Западно-сибирского генерал-губернаторства часть Семипалатинской области, лежащей к югу от Тарабагатайского хребта, и соединить ее в административном отношении с Туркестанской областью; 3) составить проект административного управления новым пограничным краем на главных основаниях, изложенных комитетом, и 4) новому краю придать самостоятельную военную организацию, на общих основаниях военно-окружной системы. Согласно обозначенному проекту административного устройства новый пограничный край должен был образовать Туркестанское генерал-губернаторство, в составе двух областей - Семиреченской (Семиреченская область в 1881 г. передана из Туркестанского края в сформированное на базе Западно-Сибирского Степное генерал-губернаторство) и Сыр-Дарьинской, причем в основу были положены показавшие свою эффективность в этом регионе принципы: 1) нераздельность власти административной и военной и соединение ее в одних руках и 2) предоставление внутреннего управления туземным населением по всем делам, не имеющим политического характера, выборным из среды самого народа, на основе местных нравов и обычаев.

Законодательные основы административного устройства Туркестана

В итоге, пока обсуждалось новое учреждение об управлении краем, было Высочайше утверждено в 1867 г. мнение Комитета Министров [6], которым утверждено Туркестанское генерал-губернаторство из двух обозначенных областей и поручено генерал-губернатору рассмотреть на месте предложенный проект и, сопоставив его с местными условиями, представить его в целом или по частям, со своим заключением, для окончательного рассмотрения в законодательном порядке. Устанавливалось, что генерал-губернатор являлся одновременно и командующим войсками Туркестанского военного округа, и наделялся правом представителя верховной власти по ведению дипломатических отношений с соседними государствами. Актом предусматривалось, что по всем делам военно-народного управления Главный начальник края должен был действовать на основании общих предметов ведения и полномочий, предоставленных в других частях империи региональным правителям. Для ведения дипломатии он был снабжен Высочайше утвержденной инструкцией, а также письмом директора Азиатского департамента, тайного советника Стремоухова. В частности, верховная власть не только изложила свою волю новому генерал-губернатору, но и четко обозначила свои интересы для населения новых российских и сопредельных территорий: «Мы воодушевлены одинаковым желанием и в отношении сопредельных НАМ владений Эмира Бухарского и других независимых владетелей… когда в том окажется надобность как с Эмиром, так и с ханами и правителями других соседних владений, мы признаем за благо снабдить НАШИМ Высочайшим полномочием… к решению всяких политических, пограничных и торговых дел, к отправлению в сопредельные владения доверенных лиц для ведения переговоров и к подписанию трактатов, условий и постановлений, касающихся пользы обоюдных подданных» [6].

Генерал-губернатору в отношении податей было предоставлено право определять размер танапного и хераджного сборов и величину вознаграждения туземцам, занимающимся взиманием этих сборов, в размере от 5 до 10 % собранных ими денег. В случае военных действий ему предоставлялось полномочие прибегать к наряду натурой перевозочных средств, с установлением определенной цены за перевозку и за палых животных. В отношении финансовом было предоставлено право перемещать статьи сметы военно-народного управления, не выходя из общей суммы; по соглашению с управлением почт и телеграфов он определял размер прогонной платы и платы за пересылку корреспонденции; в его распоряжении были также предоставлены значительные экстраординарные кредиты. Однако, как отмечалось в дальнейшем, практическое применение проекта еще более расширило власть генерал-губернатора: ему было предоставлено право приводить желающих вступить в русское подданство к присяге, без получения каждый раз особого на то разрешения, а также награждать туземцев медалями за усердие. В отношении учебных заведений ему были даны полномочия попечителя округа. А в случаях чрезвычайных, для расходов по экспедициям, генералу Кауфману было присвоено право требовать выдачи денег из общей наличности казначейства, без открытия кредита, донося лишь о своих распоряжениях на Высочайшее имя [7, с. 10].

В структуре регионального управления законодатель установил, что областные управления составляли: 1) военный губернатор с правами и обязанностями губернаторов по общим учреждениям империи, а по командованию войсками - по положению о туркестанском военном округе, при этом канцелярий при военных губернаторах не было положено, но для управления войсками учреждены были областные штабы; 2) областные правления, в составе трех отделений - распорядительного, хозяйственного и судного. Отделения по делам хозяйственным, финансовым и судным, при сомнении в законах и по всем делам, которые военный губернатор считал нужным обсудить в общем присутствии, выступали коллегиальным учреждением, под председательством помощника военного губернатора; но по всем остальным делам, они действовали в качестве канцелярии военного губернатора. Уточним, что областное правление как коллегия соединяло власть и обязанности губернского правления и казенной палаты.

Широкие предметы ведения и полномочия областного правления проявились в том, что в отношении судебном оно как гражданская палата решало дела, превышающие компетенцию мировых судей; как коммерческий суд - дела, относящиеся к их компетенции; и как уголовная палата - дела о преступлениях по службе и даже выступало в роли мирового съезда - постановляло окончательные решения. Одновременно областное правление занималось административным делением и устройством территории; обнародованием указов и распоряжений правительства; служебными и отпускными делами административного аппарата области; выборами в низовую администрацию волостей и аулов; вопросами религии; принятием в подданство иностранцев; образованием и здравоохранением; административной ссылкой лиц и их возвращением; годовой отчетностью; сохранением порядка в области. Кроме того, областное правление вело учет земель, распределяло их между жителями, организовывало ярмарки и базары, собирало статистические сведения, взимало подати и сборы, а по судебным отделам - готовило к слушанию гражданские и уголовные дела, осуществляло переписку по судебным и следственным делам.

Следующая ступень, уездное управление, - в административном и полицейском отношениях было вверено единоличной власти уездного начальника, на правах уездного исправника, ему же было предоставлено и распоряжение войсками. Наения законодатель установил, что населения новых российских и сопредельных территорий таких ханств. В его обязанности законодательство включало: сохранение спокойствия, порядка и безопасности в уезде; наблюдение за деятельностью туземной администрации, волостными и аульными сходами; за своевременным поступлением государственных и земских повинностей; за исправностью дорог, мостов и переправ; за распространением и благоустройством школ; законное содействие развитию всех отраслей торговли и промышленности, особенно беспрепятственному прохождению караванов; надзор за народным судом и заведование казенными оброчными статьями.

Местное туземное управление было организовано в отношении податей, суда и администрации, раздельно для кочевого и оседлого населения, причем в основу порядка замещения должностей органов административного и народного суда было положено выборное начало. В зависимости от особенностей бытового уклада кочевников и оседлых туземцев, для первых были установлены две инстанции управления - аульная (соответствующая сельской) и волостная, а для оседлого населения - одна (аксакальская), соответствующая волости. Волостные управители и аульные старшины избирались среди кочевников на три года. На эти должности мог быть избран каждый, кто пользовался уважением и доверием народа, не привлекался к суду, не находился под следствием и был не моложе 25 лет. Волостных начальников утверждал в должности военный губернатор, аульных старшин - уездный начальник. Военный губернатор мог в случае злоупотреблений и неисполнения обязанностей отстранить от должности волостных управителей, а уездный начальник - аульных старшин.

Аксакалам, волостным и аульным принадлежала полицейская и распорядительная власть в районе округа, также они наблюдали за порядком, соблюдением законов, вели сбор податей, выполняли указания уездных начальников, приводили в исполнение судебные решения и постановления народных судов. Волостные управители за неповиновение властям и драки могли подвергать виновных аресту до трех дней, штрафу до 3 рублей. Аульные старшины исполняли в ауле те же обязанности, что волостные волости. Для заведования общественным хозяйством оседлых жителей, для производства раскладок и взимания сборов были созданы в городах и селениях хозяйственные общественные управления, члены которых назначались также по выбору. У кочевников же эти раскладки и сборы производились выборными, под контролем волостного управителя и русской администрации. Полицейская и распорядительная власть над оседлым населением в городах и селениях Сыр-Дарьинской области сосредоточивалась в руках аксакалов, которые избирались сроком на три года и утверждались в своей должности военным губернатором. Выборы были аналогичны выборам среди кочевого населения. Города и крупные селения разделялись на кварталы, от каждого избирался один аксакал, имевший те же права и обязанности, что и волостной управитель у кочевников.