Совет федерации Федерального Собрания Российской Федерации: взаимодействие с органами государственной власти
Кахриманов О.Р.
Аннотация
В статье рассмотрены вопросы взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с органами государственной власти. Особое внимание уделено функциям Совета Федерации. Обоснована необходимость двухпалатной системы парламента.
Ключевые слова: Федеральное собрание, Совет Федерации, парламент, регламент, взаимодействие, субъекты РФ, федеральная политика, законотворческий процесс.
Annotation
The article discusses the issues of inleraclion of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation with state authorities. Special attention is paid to the functions of the Federation Council. The necessity of a bicameral system of parliament is substantiated.
Key words: Federal Assembly, Federation Council, Parliament, regulations, interaction, subjects of the Russian Federation, federal policy, legislative process.
Со дня принятия Конституции Российской Федерации и по сей день деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, имеющего бикамеральную структуру, подвергается непрерывной модернизации с целью повышения эффективности законотворческого процесса, следовательно, и качества законодательства. Поиск оптимальной модели устройства парламента чаще касается Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - «верхней палаты» парламента, действующей на основе паритетного представительства интересов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне и функционирующей как общенациональный государственный орган.
Совет Федерации является представительным и законодательным органом, действующим на постоянной основе. Кроме того, полномочия Советом Федерации осуществляются непрерывно, они не могут быть переданы кому-либо как в период парламентских каникул, так и на время перерывов в заседаниях палат парламента. Согласно Конституции РФ Совет Федерации не может быть распущен Президентом, в отличие от Государственной Думы. Это придает правовой системе и политической действительности определенную стабильность. Между тем определенные сроки все-таки существуют -- это сроки пребывания в Совете Федерации каждого его члена, которые равны периоду полномочий делегировавших парламентариев в Совет Федерации органов власти и должностных лиц, а теперь и Президента РФ Сайфутдинова, В.М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы / В.М. Сайфутдинова // Актуальные проблемы российского права. -- 2022. -- № 8 (81). -- С. 35..совет федерация власть
Порядок формирования Совета Федерации - важнейший механизм в налаживании функционирования системы законодательства, поскольку от него напрямую зависит результативность деятельности палаты парламента, реализация стратегических целей развития России. Конституцией РФ регламентирован данный порядок (п. 2 ст. 95): В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Также в ст. ПО Конституции РФ закреплено положение, согласно которому «Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, образует комитеты и комиссии, участвует в формировании Счетной палаты».
Регламентом Совета Федерации предусмотрено создание вспомогательных структур, обеспечивающих функционирование палаты. В структуру верхней палаты парламента входит 187 членов, 170 из которых - представители субъектов (в Российской Федерации насчитывается 8 5 регионов) , а 17 - сенаторы, назначаемые Президентом РФ. Конституция РФ уполномочивает Президента РФ на назначение полномочных представителей Российской Федерации, но не более 10% от общего числа членов Совета Федерации. Членом Совета Федерации становится и один из депутатов представительного органа субъекта РФ. Представители обеих ветвей власти субъекта РФ назначаются соответствующим постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта РФ на срок его полномочий. Важно отметить, что для вступления в действие указа высшего должностного лица субъекта о назначении представителя исполнительного органа субъекта требуется одобрение регионального парламента, достигаемое посредством голосования, в отличии от представителя исполнительного органа субъекта, назначаемого главой региона самостоятельно, представитель законодательного органа избирается путем тайного голосования в депутатском корпусе. В случае, если законодательный орган субъекта двухпалатный - избираются два члена из каждой палаты и представительствуют по половине срока полномочий данного созыва верхней палаты.
Согласно п. 4 ст.1 Федерального закона от 03.12.2012 № 229 -ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 03.12.2012 N 229-ФЗ (ред. от 02.12.2019, с изм. от 01.01.2020) // Российская газета. 2012. N283(5956).. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. Однако чаще всего члены верхней палаты парламента являются членами определённой политической партии.
Важнейшей характеристикой является объем полномочий верхней палаты: осуществление власти; законодательные, представительные и контрольные полномочия; привлечение к ответственности определенных Конституцией РФ должностных лиц и государственных органов; легитимация власти и иные полномочия Сайфутдинова, В.М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы / В.М. Сайфутдинова // Актуальные проблемы российского права. -- 2022. -- № 8 (81). -- С. 35..
Совет Федерации - государственный орган, опосредованно представляющий интересы населения на федеральном уровне и интересы Российской Федерации в её регионах. Таким образом проявляется дуалистическая природа Совета Федерации: он осуществляет функции как общенациональный федеральный орган, и функции территориального представителя субъектов РФ. Верно отмечает О.Н. Булгаков: «Представляется, что представительная функция Совета Федерации, основополагающая для всех иных функций, есть совокупность способов, мер, правомочий, направленных на: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, и выражается во внутреннем устройстве палаты, процедурных правилах, актах палаты» Булаков О.Н. О представительной функции Совета Федерации Федерального Собрания РФ / Н.О. Булаков // Актуальные проблемы российского права. -- 2022. -- № 9 (82). -- С. 84..
Конституция РФ закрепляет за Советом Федерации самостоятельное место в законодательном процессе. Палата регионов обладает правом законодательной инициативы, принимает решение об одобрении либо отклонении законопроекта, принятого Государственной Думой, является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России и другие полномочия, которые являются наиважнейшими. Как было отмечено ранее, круг полномочий Совета Федерации довольно широк в отношении федеральных конституционных законов и федеральных законов о внесении поправок в Конституцию РФ; утверждение поправок парламентом невозможно без одобрения их Советом Федерации. Между тем противовесом власти Совета Федерации выступает Государственная Дума, которая способна определенным количеством голосов преодолеть вето верхней палаты на любые законопроекты. Так, Совет Федерации сочетает в себе черты как «сильной», так и «слабой» верхней палаты. Характерная черта участия Палаты регионов в законодательном процессе - право самостоятельного регулирования большей части данного процесса посредством регламентных норм.
В отличие от советского времени, когда контрольные функции регламентировались конституционными нормами, в современном мире Парламент РФ не имеет формального статуса контрольного органа. Однако российский парламент, и Совет Федерации в частности, обладает некоторыми контрольными полномочиями - отрешение Президента РФ от должности, утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, образование Счетной палаты и т.д. Виды полномочий Совета Федерации в сфере контроля распределяются в зависимости от направления деятельности палаты (например, контроль за деятельностью исполнительной власти, контроль в области внешней политики). Также выделяются и формы контроля, осуществляемого Советом Федерации - парламентский запрос, парламентские слушания, вопросы к высшим органам государства и должностным лицам, право образования комитетов и комиссий из числа членов палаты. В парламентском механизме роль вышеперечисленных форм контроля понятна - усиление политической роли Совета Федерации.
Действующая система организации государственной власти является демократичной и базируется на комплексе правовых принципов. Взаимодействие Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президента РФ реализуется как в сфере законодательных, так и иных полномочий.
Анализ положений Конституции РФ позволяет выделить ряд полномочий Президента РФ, касающихся деятельности Совета Федер ации. Кроме того, верхняя палата парламента обладает некоторыми средствами воздействия на Президента РФ. Однако нельзя не отметить признаки абсолютизации президентской власти, что говорит о малоэффективности системы сдержек и противовесов.
Взаимодействие с Президентом Российской Федерации является одним из основополагающих направлений деятельности Совета Федерации, которое выражается в решении различных задач и взаимном влиянии ветвей власти друг на друга. Касательно полномочий Президента РФ в отношении Совета Федерации можно выделить такие как: реализация главой государства права законодательной инициативы; право участия на всех заседаниях Совета Федерации, выступления на них. Также глава государства подписывает и обнародует законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и в рамках системы сдержек и противовесов имеет право наложить вето на принятый парламентом федеральный закон либо направить его на повторное рассмотрение Взаимодействие Федерального Собрания Российской Федерации с Президентом Российской Федерации // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации -- Текст электронный. -- URL: http://council.gov.ru/stracture/ council/status/ (дата обращения: 10.10.2023)..
Немаловажное значение имеют ежегодные обращения Президента РФ к парламенту с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции РФ). Цели и задачи, сформулированные главой государства в обращении, используются всеми органами власти в качестве ориентиров.
Вместе с тем, взаимодействие рассматриваемых органов государственной власти также основывается на решении некоторых кадровых вопросов, предполагающих назначение Советом Федерации по представлению Президента РФ ряда кандидатур на должности. Нельзя не отметить право инициативы Совета Федерации Федерального Собрания по отрешению Президента РФ от должности, что является специфической формой контроля. Однако данный механизм представляется нежизнеспособным, так как принятие подобного решения верхней палатой парламента может обернуться отстранением от должности наиболее «инициативных» её членов. Кроме того, эффективно действует институт полномочных представителей главы государства в обеих палатах парламента, что, безусловно, еще более осложняет проведение данной процедуры.
Не менее важное значение в рамках системы разделения властей имеет взаимодействие Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Судов Российской Федерации. Фактором, определяющим место верхней палаты парламента в системе государственных органов, является полномочие по назначению и приведению к присяге судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ, досрочном прекращении их полномочий в отдельных случаях и совместном проведении представительских, научных и международных мероприятий (ст. 9 -10, 18 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.).
Председатель Конституционного Суда РФ и два его заместителя назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда РФ. Также их взаимодействие обеспечивается правом обращения Совета Федерации в Конституционный Суд РФ в форме запроса или ходатайства. В свою очередь, как особую форму воздействия Конституционного Суда на сферу законотворчества во взаимоотношениях с российским парламентом, можно рассматривать направление посланий в Федеральное Собрание (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ), способствующее выявлению дефектов и пробелов в российском праве, а также определению путей по внесению соответствующих корректив в действующие законодательные акты и разработке и принятии новых законов Татаринов, С.А. О формах взаимодействия между Конституционным Судом Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации / С.А. Татаринов // Вести. Том. гос. ун-та. -- 2022. -- № 413. -- С. 200..