Отсюда, чтобы яснее выделить влияние парадигм на конфигурацию индексов, возможно руководствоваться тремя индексами, а не шестью, причем исходить в трактовке индексов не из традиционного представления, что они отражают разные (или же одинаковые) феномены, о чем дискутировали разработчики индексов WGI и их оппоненты, а из представления, что индексы важны исключительно как порожденные разными парадигмами инструменты составления рейтингов стран, как технический инструмент выявления рейтингов стран, не более того. Страновые индексы можно назвать дублирующими, если представленные ими рейтинги стран из года в год имеют высокую степень корреляции.
В настоящем исследовании предложен способ, заключающийся в разбиении индексов на группы, порождающие близкие страновые рейтинги в течение ряда лет. Этот способ выявления групп страновых индексов ясен, ин- струментален, объективен. Он выгодно отличается от субъективного отбора групп индексов (зачастую дублирующих друг друга) для составления рейтингов стран на основе опроса экспертов, или же отбора индексов на основе интересов политических и административных элит, желающих показать «свои страны» в выгодном свете, а «страны-конкуренты» представить как плохо управляемые, или же отбора индексов под назначаемые целевые показатели и принципы (например, принятые ООН принципы устойчивого развития).
Переходя к дискуссии о результатах, можно сформулировать несколько предположений и утверждений:
Создание инструментальной парадигмы оценки качества государственного управления на основе анализа данных или же парадигмы оценки государственного управления с помощью объективных инструментов (governance assessment by objective tools) возможно, поскольку самый сложный, верхний уровень этой оценки (индикативная оценка качества странового государственного управления) можно избавить от основного недостатка, устранить волюнтаризм подбора индексов, их дублирование и пересечение.
Конечно, это только один из необходимых шагов: следует найти дополнительные инструменты агрегирования страновых индексов по направлениям и секторам управления, подобрать инструменты формирования кластеров сопоставимых стран по их размерам и населению, сформировать инструменты декомпозиции, способные представить вклад отдельных государственных органов, программ и социальных политик в измеряемые страновые результаты, наконец, должны быть созданы инструменты соотнесения процессных и результативных оценок служебной деятельности государственных служащих. Инструментальная парадигма, как представляется, будет отличаться от других административных парадигм тем, что в ней оценка управления не основывается ни на похвале или неодобрении руководства, ни на голосовании потребителей услуг, ни на лоббизме отдельных активных групп населения, ни на усредненных мнениях опрашиваемых экспертов, ни на способности системы управления генерировать обещания (проекты, планы, стратегии), ни на ведущих «в никуда» алгоритмах улучшения процессов без учета их целей.
Отбор страновых индексов для оценки качества государственного управления следует проводить, выходя за пределы массива индексов, непосредственно отражающих характеристики собственно государственного управления (WGI), но при этом не используя опосредующие государственное управление конструкции «национальной конкурентоспособности» (National competitiveness, как в проекте Сеульского университета). Оценка качества государственного (общественного) управления на верхнем уровне страновых индикативных оценок должна опираться на все возможные международные индексы. Эти индексы следует каталогизировать, сортировать с помощью надежных математических инструментов, устранять повторы, убирать пересечения, обнаруживать лакуны в имеющемся спектре индексов.
Использование для оценки качества странового государственного управления широкого спектра всех существующих (и потенциально возможных) страновых индексов ведет к пониманию государственного управления как «пронизывающего» общество. Такой подход к оценке качества странового государственного управления можно принять только в том случае, если согласиться, что государственное управление не является «обособленной» деятельностью, характеризующейся отдельным (специфическим) предметом, функциями и способами взаимоотношений с гражданами. Отсюда с неизбежностью следует понимание предмета государственного управления, исходящее из утверждения, что государственное управление - атрибут любой социальной деятельности (всех социальных предметов, всех социальных функций и практик, всех отношений в обществе).
Литература
1. Бобылев С.Н., Кудрявцева О.В., Соловьева С.В., Ситкина К.С. Индикаторы экологически устойчивого развития для регионов России: коллективная монография. - М.: Инфра-М, 2015.
2. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н., Ефремов А.А., Клочкова Е.Н., Талапина Э.В., Старцев Я.Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам. - М.: Дело, 2019.
3. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности контрольно-надзорной деятельности: анализ практики и методические рекомендации. - М.: Дело, 2017.
4. Мау В.А., Южаков В.Н., Покида А.Н., Добролюбова Е.И. Оценка результативности реформирования административных публичных услуг // Государственное управление: в поисках результативности. Сборник научных статей под ред. В.А. Мау и С.Е. Нарышкина. - М.: Дело, 2016. С. 79-111.
5. Южаков В.Н. Государственное управление по результатам: модель для России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 1. - С. 165-174.
6. Южаков В.Н., Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти. - М.: Дело, 2014.
Аннотация
Рассматривается проблема повышения уровня объективности индикативных оценок качества государственного управления. Устанавливаются причины, затрудняющие разработку и применение индикативных оценок, препятствующие формированию единого теоретического подхода к оценке качества государственного управления на основе анализа данных. Описываются направления критики оценок качества государственного управления на основе анализа данных, показываются недостатки этой критики.
Анализ некоторых наиболее продвинутых практик странового индикативного оценивания позволил сделать вывод, что в настоящее время не устранены существенные недостатки подбора индексов. Предлагаются статистические инструменты совершенствования подбора страновых индексов и утверждается, что эти инструменты обеспечивают исключение дублирующих индексов. Устранение дублирующих индексов производится применительно к модели Ш&. В заключении обсуждается возможность формирования инструментальной парадигмы «результативного государства» на основе статистических инструментов оценивания государственного управления.
Ключевые слова: индикативные оценки; индексы качества государственного управления; анализ данных для управления; эффективность государственного управления; государственное регулирование; управление по результатам; результативность управления.
The problem of improving indicative quality assessment of governance is explored. The reasons for certain difficulties in elaboration and implementation of the indicative assessment, and for the lack of integrated theoretical foundations of such evaluations, are given. The outlines of critics for quality assessment of governance based on data analysis are discussed; the gaps and mistakes of these critics are highlighted.
On the ground of the examples of some positive and most elaborated practices of countries' indicative assessment, the authors came to a conclusion that currently there are still significant shortcomings in the selection of indexes. Some statistical instruments for improvement of the indexes selection are introduced. The thesis of the article is that the implementation of these instruments enables the elimination of the duplicate indexes. The latter is shown through the example of WGI. In conclusion of the article, the possibility to create the unified instrumental paradigm of “result-oriented state” based on the statistical instruments of quality assessment of governance relied on data analysis is considered.
Keywords: indicative assessment; indexes of the governance quality; data analysis for governance; effectiveness of state; regulatory quality; result-oriented state.