Исследовательские вопросы и гипотезы
Мы исходим из утверждения, что инструментальная оценочная парадигма государственного управления не сформировалась как ведущий подход к государственному управлению, несмотря на попытки обозначить ее контуры, поставить в один ряд с существующими парадигмами государственного управления, главным образом не по политическим и организационным причинам, а потому, что слабым является ее центральное звено, индикативная оценка стран. «Верхний уровень» оценок, страновые индикативные оценки, основанные на страновых индексах качества государственного управления, составляются на основании регулярно оспариваемых предпосылок отбора индексов, индексы агрегируются с дублированиями
или тенденциозно, и, наконец, результаты оценки подвергаются неоправданным интерпретациям. При значительном количестве (более 230 глобальных индексов упоминаются только в связи с целями устойчивого развития) и разноплановости страновых индексов, отбор конфигураций индексов, для оценки качества государственного управления является отдельной задачей, которая до сих пор убедительно не решена (в лучшем случае проводятся опросы экспертов, как это было сделано при подборе индексов в проекте EUPAC, что не избавляет от произвола).
Основные вопросы нашего исследования таковы: можно ли предложить методику объективного подбора индексов оценки качества странового государственного управления, не опирающуюся на противоречащие друг другу предпочтения существующих управленческих (административных) парадигм? Возможно ли преодолеть «релятивизм» в подборе индексов, в том числе практикуемый подбор индексов под постоянно изменяемые и пополняющиеся перечни целевых показателей, устанавливаемые международными и страновыми органами управления? Можно ли уйти от обвинения в том, что любая индексная оценка качества странового государственного управления - это инструмент, за которым стоят интересы международных структур, отдельных стран, их элит?
Вопросы, которые конкретизируют основной вопрос и возникают в связи с селекцией индексов, сформулированы следующим образом:
Как усовершенствовать принципы отбора индексов и их интерпретации для оценки качества государственного управления?
Возможно ли отбирать индексы однозначно, не допуская волюнтаризма оценки качества государственного управления?
Как упростить систему индикативных оценок, одновременно улучшив качество оценок, уменьшить расходы на сбор данных для построения индикативных оценок?
Указанные вопросы могут породить серию исследований, далеко выходящую за пределы отдельной статьи. Здесь же мы ограничимся изучением одного важного примера, показывающего, как можно отбирать индексы, обеспечивая большую степень объективности отбора. Нами будет предложен перспективный способ селекции (в рамках модели WGI - World Governance Indicators) индексов качества государственного управления. Мы предполагаем, что подбор (выбор) индексов для оценки качества странового государственного управления следует проводить не под целевые показатели, аккумулирующие в себе различные интересы, не на основе выборочных мнений отдельных экспертов, а на базе сопоставления существующих на настоящий момент индексов при помощи математической модели агрегации этих индексов, выделения в них черт общности, учитывающих сходства в рейтингах стран. Оценку надо проводить на «нейтральной земле» корреляционного анализа. Мы обсудим отличие этого «инструментального» подхода к индикативной оценке от подходов, предполагающих, в слу-
чае сходства рейтингов стран, наличие неких существенных, латентных факторов, обуславливающих совпадение разных индексов как говорящих «об одном и том же» в скрытой форме.
Гипотезы, выдвигаемые в статье, основываются на примере предлагаемого нами механизма устранения дублирующих индексов из оценки качества государственного управления. Это механизм устранения дублирующих индексов из системы международной оценки WGI.
Будут проверены гипотезы:
О возможности однозначного отбора (селекции) индексов с помощью выявления корреляционных связей рейтингов по разным индексам, однозначного установления корреляционных связей, исключающих неправильный подбор индексов.
Об упрощении систем индикативных оценок посредством исключения дублирующих (по рейтингам) индексов, которые выявляются с помощью статистического анализа.
Метод исследования: корреляционный анализ индексов на примере WGI
Мы предполагаем использовать метод исследования, связанный с применением корреляционного анализа рейтингов, факторным анализом и другими методами снижения размерности по разным индексам одной области (группы) и устранением дублирующих индексов, показывающих высокую степень совпадения рейтингов. Этот метод будет продемонстрирован на примере страновых рейтингов WGI.
Обзор теорий и источников по проблеме
Исследования эффективности государственного управления на основании обработки электронных баз данных, с использованием индексов, индикаторов и показателей проводятся начиная с 1980-х гг. Значительным вкладом в развитие таких исследований стало изучение качества странового государственного управления с помощью агрегированной группы индексов WGI (WGI, 2018).
Состав разделов этой группы индексов был определен в 1996 г. Всемирным банком совместно с институтом Брукингса (Kaufmann & Kraay, 2017) и институтом управления природными ресурсами (Two Decades On, Worldwide Governance Indicators Point to Gains, Challenges in 200 Countries, 2017). Методология подбора индексов WGI описана в работе Д. Кауфмана и др. (см.: Kaufmann et al., 2011).
Группа индексов WGI ориентирована на главенствующие в 1990 - начале 2000-х гг. парадигмы государственного управления, поскольку ассоциированные с ней административные реформы прямо связаны с этими парадигмами. Представим эту связь разделов WGI с парадигмами государственного управления в виде таблицы (табл. 1).
Связь разделов WGI с парадигмами государственного управления
Таблица 1
|
Парадигмы публичного управления (Paradigms of Governance) / разделы группы индексов WGI (WGI Sections) |
Парадигма «идеального государства» (Вебер)/ Weberian Paradigm of Ideal State |
Парадигма Нового государственного управления / New Public Management Paradigm |
Парадигма общественногосударственного управления / New Public Governance Paradigm |
|
|
Control of Corruption (CC) |
+ (в части мер административного воздействия) |
+ (в части оценки коррупционности государственных услуг) |
||
|
Government Effectiveness (GEf) |
+ (ориентация на оценку государственных услуг главенствует) |
|||
|
Political Stability and Absence of Violence (PS) |
+ (политическая стабильность понимается как механизмы и процедуры установления гражданского согласия) |
|||
|
Regulatory Quality (RQ) |
+ (регулирование государственных услуг преобладает) |
|||
|
Rule of Law (RL) |
+ (в административном, не политологическом и не юридическом планах, главенствует интерпретация верховенства закона как требования подчинения деятельности по предоставлению государственных услуг административным регламентам услуг) |
|||
|
Voice and Accountability (VA) |
+ (механизмы и процедуры обеспечения участия гражданского общества в управлении, поддержке прозрачности и открытости принятия решений) |
Источник: Составлена авторами.
Видно, что WGI, если рассматривать административные механизмы и процедуры, а также обеспечивающие их институты (то, что составляет сущность государственного управления), ориентируется главным образом на две парадигмы государственного управления: парадигму общественно-государственного управления, NPG (два раздела), и парадигму NPM (четыре раздела), сводящую функции государства к предоставлению государственных услуг. Выбор индексов для WGI следует признать некорректным, если исходить из других парадигм государственного управления. В частности, веберовская парадигма «идеального государства» главными показателями качества государственного управления полагает высокую оценку со стороны руководства и уровень заслуг и достоинств (меритократия) государственных служащих. Индексы VA в таком случае должны быть заменены на показатели KPI, а индексы PS - на показатели структурной стабильности государства (частота изменений в структуре государственных органов). Аналогично, для неовеберианизма (NW), примыкающего к парадигме общественно-государственного управления (NPG) и делающего акцент на этическое управление, должны приниматься во внимание только индексы, относящиеся к коррупции в части ее восприятия гражданским обществом и к уровню развития этической инфраструктуры государственного управления.
Обратимся теперь от анализа связанных с индексами WGI теорий к анализу источников, посвященных исследованию качества индикативных оценок государственного управления (по названиям групп индексов WGI). Таких источников необычайно много. Так, например, в Google Scholar Citations по тезаурусным словам, характеризующим этот индекс в целом, а также составляющим его группы индексов, количество обнаруженных источников таково (названия русскоязычных терминов приводятся по: HSE, 2018): «индексы государственного управления» = 37 200 источников,
«индекс контроля над коррупцией» = 11 900,
«индекс качества государственного управления» = 81 600,
«индекс стабильности политической системы» = 21 000,
«индекс качества государственного регулирования» = 38 400,
«индекс верховенства закона» = 12 700,
«индекс права голоса» = 21 800.
Аналогичная картина, но с превышением количества источников по некоторым индексам на порядки, наблюдается по англоязычным аналогам те- заурусных слов:
“WGI” = 37 300 источников,
“control of corruption index” = 1 480 000,
“government effectiveness index” = 3 310 000,
“political stability index” = 2 070 000,
“regulatory quality index” = 2 540 000,
“rule of law index” = 2 940 000,
“voice and accountability index” = 38 6 0 00.
В связи со столь большим объемом источников целесообразно сосредоточиться на описании принципов подбора индексов в некоторых наиболее «продвинутых» современных практиках составления рейтингов стран и регионов, а также на анализе тех источников, которые наиболее близки к содержанию выдвинутой гипотезы.
Среди европейских практик можно отметить исследование EUPAC (EUPAC, 2018), проведенное по заказу Европейской комиссии в 20162018 гг. группой экспертов, аффилированной со Школой Херти (Берлин), и представленное в марте 2018 г. В отличие от рейтинговой идеологии WGI, авторы исследования отказываются от идеи составления рейтинга 25 анализируемых европейских стран, «имея в виду то обстоятельство, что индикаторы ограничены», и довольствуются указанием, что сравнение стран по избранным индикаторам «может дать лучшее представление о том, как в действительности страны ЕС управляются» (ibid., p. 9). В то же время сам выбор индикаторов для сравнения был произведен на основе установленных Европейской комиссией целей (через показатели из директивных документов Европейской комиссии, Евростата, ООН, ОЭСР и некоторых других имеющихся в наличии частных индексов) и отфильтрован с помощью учета мнения экспертов (ibid., p. 42), что не является корректным способом заведомого исключения субъективизма индикативных оценок.
Пример другой европейской практики представляет исследование, проведенное Университетом государственного сервиса Будапешта, основной экспертно-образовательной площадкой Правительства Венгрии (Good State and Governance Report, 2015). Особенностью этой практики является откровенный подбор индексов на основе выгодных для этой страны коррекций, в частности: 1) включение в индексы доверия правительству индексов уровня безопасности, что нивелирует доверие к уровню безопасности; 2) выделение индексов well being в отдельную группу, что означает прямое включение социальных индексов в зависимые от государственного управления; 3) включение индексов финансовой стабильности, выгодно характеризующих Венгрию на фоне «провала» ряда стран ЕС, в состав индексов качества государственного управления; 4) обеспечение устойчивости развития в широком понимании (в том числе как экономической и социальной устойчивости), рассчитываемый на основе анализа индексов, принято в качестве области ответственности государства; 5) в перечень индексов эффективности государственного управления включен индекс профессионального уровня государственных служащих, который для Венгрии очень высок.
Среди современных проектов индикативной оценки странового развития, реализуемых в Азии, следует выделить проект, осуществляемый в Сеульском национальном университете (Center for Government Competitiveness, 2018). Цель этого проекта заключается в том, чтобы рассмотреть страновые реформы государственного управления, исходя из их ориентированности на результаты (Ho & Im, 2015), затем провести сравнительный анализ некоторых систем индикативной оценки и с учетом этого анализа далее составлять рейтинги соотношения страновой конкурентоспособности (последние опубликованные доклады Центра, составленные на основе данных за 2017 и 2018 гг., см.: Government Competitiveness, 2017; Government Competitiveness, 2018). В том числе, было проведено изучение конкурентоспособности стран через индексы WCR (World Competitiveness Rankings, индекс рассчитываемый International Institute for Management and Development), GCI (Global Competitiveness Indicators, составляемый World Economic Forum), WGI и QGI's QoG (Quality of Government Institute's “Quality of Government” Indicators). Общая идея, разрабатываемая Центром, состоит в том, что возможно ввести понятие “Government Competitiveness” (Im & Hartley, 2017), опосредованно связывающее конкурентоспособность стран (National Competitiveness) с эффективностью правительств (Im & Choi, 2018, p. 516). Можно отметить, что в данном проекте при анализе систем индикативной оценки учитывается более широкий набор индексов, нежели представленные в WGI, в том числе процессные показатели (Im & Choi, 2018, p. 522-524). Однако предположение об «опосредованной связи результативности государства и значений любых страновых индексов» не только усложняет связь страновых индексов с результативностью государства, которая, по нашему мнению, может быть выражена проще, но и само по себе требует дополнительного обоснования.