2
Содержание и условия формирования коммуникативно-самоорганизационной модели местной власти
Безвиконная Е.В.
Процесс реформирования политической системы в Российской Федерации направлен на выработку новых подходов к реализации публичной власти в условиях перехода к постдемократическому этапу развития государства и общества. Рост политической активности граждан, сетевые коммуникации, потребность легитимизировать властные полномочия, артикулировать общественные потребности и интересы порождают формирование новых подходов к осуществлению политической власти. Одним из наиболее перспективных подходов представляется концепция самоорганизации, обеспечивающая кардинальную переоценку сложившегося патерналистского подхода к организации публичной власти в России.
Ключевые слова: местная власть, местное сообщество, общественные объединения, политическая самоорганизация, политический процесс.
реформа политическая система публичная власть
Процесс становления и развития концепции публичного управления в контексте нового публичного менеджмента, а впоследствии governance-парадигмы способствовал расширению предметной области политических исследований. Публичный сектор становится ключевым объектом изучения зарубежных и российских специалистов. Административные реформы в странах Западной Европы в 1980-х - 1990-х гг., направленные на реализацию концепции нового публичного менеджмента, способствовали изменению политико-социальной и экономической ситуации, патриархальных отношений между государством и обществом. С другой стороны, неизбежным результатом данного процесса стало ограничение механизмов самоуправления на местных уровнях политической власти, поскольку деконцентрация полномочий органам местного самоуправления ставила их в прямую зависимость от политических решений вышестоящих институтов. Самоуправление как формально самостоятельный уровень публичной власти оказалось вовлечено в механизмы публичного менеджмента, политический процесс, сферу оказания услуг местному населению, проживающему на локальной территории. Выступая в качестве института народовластия непосредственно приближенного к населению и выражающего его интересы, местное самоуправление оценивалось исключительно с институциональных позиций как один из уровней публичной власти, находящийся в зависимости (хотя и косвенной) от системы государственной власти. В сложившихся условиях актуализируется задача переоценки сущности самоуправления (местного управления) и его места в политическом процессе в рамках реализуемой концепции нового публичного менеджмента.
Разнообразие подходов к оценке содержания и принципов регулирования взаимоотношений государственной власти, самоуправления и гражданского общества, сложившееся на протяжении 1980-х - 2000-х гг., позволяет выделить несколько концепций самоуправления, сформированные в контексте нового публичного менеджмента.
Во-первых, плюралистическая концепция Р. Даля, Д. Трумэна, Х. Беллока, Ф.У. Мейланда и др., которая исходит из признания множественного характера центров (групп) интересов политических субъектов и необходимости отказаться от концентрации и централизации властных полномочий в руках одного или нескольких политических институтов. Контрольно-надзорные функции должны принадлежать непосредственно гражданам, которые реализуют их посредством нескольких механизмов: выборных органов власти, всеобщего избирательного права, свободы самовыражения, автономии ассоциаций и альтернативности источников получения информации. Подобная структура политической власти, по мнению Р. Даля, может быть определена в качестве «полиархии» [1, p. 225].
Распределение социально-политических и экономических ресурсов, с точки зрения представителей плюралистической модели, должно исходить из следующих принципов: децентрализация, автономия местных органов власти и партисипаторный плюрализм. Сохранение самостоятельного политического статуса самоуправления ставилось в прямую зависимость от ликвидации принципов нового публичного менеджмента, в результате реализации которых были созданы «квазигосударственные» агентства ограничивающие полномочия органов местной власти [2, p. 201]. Осознавая неизбежность укрепления позиций крупных корпораций в условиях децентрализации власти, «плюралисты» предлагали разработать специализированные программы экономической демократии, расширяющие финансово-экономические возможности муниципалитетов [3, p. 327].
Второй концепцией самоуправления явилась концепция партисипаторной демократии или демократии-соучастия (Н. Пулантзас, К. Пейтман, Б. Барбер). Субъектом непосредственной демократии (strong democracy) должны были стать образованные, просвещенные граждане, образующие «новый тип гражданского участия» в решении местных вопросов [4, p. 23]. Возможность формирования слоя образованных граждан ставилось в прямую зависимость от развития прямых форм демократии (теледебаты, выборы, референдумы). Кроме того, особое значение придавалось задаче реорганизации политических партий в массовые политические движения.
Идеи партисипаторной демократии получили широкое распространение и в российских политических исследованиях, особенно, на этапе подготовки и реализации первой реформы местного самоуправления в середине 1990-х гг. Выступая формой демократизации государственной власти, самоуправление становится механизмом непосредственного участия конкретного гражданина в политическом процессе [5] [6, c. 47]. Демократия соучастия, наряду с консультативной демократией, становится средством легитимации политических отношений. По мнению С.В. Васильевой, «отсутствие надлежащих механизмов учета общественного мнения в актах органов публичной власти выхолащивает сущность консультативной демократии и демократии соучастия» [7, c. 7].
Особой разновидностью концепций партисипаторной демократии является коммунитарный подход, исходящий из признания активных местных сообществ в качестве ресурса социально-экономического и политического развития территории [8, c. 47]. Коммунитарный подход сложился в рамках немецкой концепции самоуправления (Р. Штейн, Р. Гнейст, О. Гирке) и получил дальнейшее развитие в виде двух самостоятельных подходов: демократическо-парламентского и административно-государственного. С точки зрения первого подхода самоуправление выступает разновидностью гражданского самоуправления, самостоятельным видом публичной власти, отличным от государственной. Административный подход, напротив, признавал самоуправление в качестве подвида государственной власти [9, c. 49 - 54].
В политологических исследованиях данный подход получил развитие в рамках сетевой модели организации и деятельности местных органов власти. По совершенно справедливому утверждению Л.В. Сморгунова, сетевая модель исходит из признания местного сообщества в качестве полноценных политических субъектов, наделенных взаимными правами и обязанностями. В основе отношений власти и общества должны быть четыре принципа: солидарность, лояльность, доверие и взаимная заинтересованность [10, c. 177 - 178]. Только при соблюдении данных принципов формируются условия для координационного взаимодействия всех субъектов политического процесса.
Несомненное влияние на развитие политической теории оказали теория общественного выбора и теория «главных действующих лиц и агентов». Они исходили из признания местного сообщества в качестве главной движущей силы публичной власти, средства ограничения государственного вмешательства в решение вопросов местного значения, контроля за органами местного самоуправления [11, p. 29] [12]. Гарантией автономного статуса самоуправления должен стать особый «публичный сектор», объединяющий политически активных субъектов, в первую очередь, владельцев частной собственности и профессиональных менеджеров. Только при условии передачи функций по управлению муниципальной территорией менеджерам, возможно, повысить конкурентоспособность и профессионализм принимаемых органами местного самоуправления политических решений [13, c. 23].
В условиях реализации принципов нового публичного менеджмента все указанные выше концепции преобразовались в концепцию дуалистической природы местного самоуправления, которая очередной раз предпринимает попытку соединить самоорганизационный потенциал гражданского общества и полномочия органов публичной власти в единую коммуникативную структуру, в центре которой окажется публичный интерес [14, p. 90 - 107]. В систему взаимодействия оказываются, включены не только политические институты, но и общественные объединения, группы интересов и т.д. Она приобретает вид трехвалентной структуры, в которой самоуправлению отводится роль «пограничной полосы» между государством и гражданским обществом [15, c. 82 - 90] [16, c. 31 - 32].
Признание дуалистической природы самоуправления как уровня публичной власти ставит задачу выработки концепции, основанной, с одной стороны, на признании особого положения местного самоуправления в структуре публичной власти, с другой, на использовании механизмов сетевых коммуникаций на локальной территории. В качестве одного из примеров реализации дуалистической концепции необходимо указать на концепцию муниципального менеджмента (municipal management), получившую обоснование в трудах В.Н. Иванова, С.Б. Мельникова, В.И. Патрушева, Н.В. Шумянковой и др. Согласно определению В.Н. Иванова, муниципальный менеджмент - это научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая процесс управления социально-экономическими системами различного ранга [17, c. 50]. Субъектом реализации политических решений, в первую очередь, «местное сообщество» - термин, который получает достаточно качественное и емкое обоснование именно в рамках концепции муниципального менеджмента [18, c. 100].
Субъектный состав местного уровня публичной власти включал не только политические институты (государство, органы местной власти, политические партии), но и неинституциональные субъекты - неформальные объединения, группы интересов, отдельные граждане, определяющие специфику политических, социально-экономических отношений на определенной территории [19, c. 230]. Способность органов публичной власти организовать координационное взаимодействие указанных субъектов, объединить их ресурсный, информационный и энергетический потенциал для достижения общей цели - саморазвития территории, повышения качества жизни населения, становится ключевой целью реализации технологий муниципального менеджмента [20, c. 10].
Указанные принципы легли в основу ноосферно-корпоративной стратегии социального управления и менеджмента, предложенную В.Н. Ивановым [21] [22], и составляют содержание отечественной теории муниципального менеджмента [23] [24]. Так, с позиций ноосферного научного принципа современная система местной власти представляет собой совокупность согласованных, скоординированных мер и целенаправленного воздействия всех субъектов политической власти на муниципальные процессы [25, c. 119].
В последние годы отмечается тенденция формального использования методологии менеджмента при анализе принципов и направлений деятельности институтов самоуправления. Преодоление указанных противоречий связано с необходимостью учитывать особенности политических отношений складывающихся на локальной территории, уровень самоорганизации территориальных коллективов, специфику осуществления политической власти органами местного самоуправления и др. обстоятельства. В силу указанных обстоятельств мы предлагаем коммуникативно-самоорганизационную концептуальную модель местного самоуправления в системе публичной власти. В качестве ее методологической основы выступает метод политического моделирования, позволяющий сконструировать как современную, так и прогностическую модель политического процесса на местном уровне власти.
В первую очередь необходимо остановится на содержании понятия «самоуправление» в рамках предлагаемой концептуальной модели. Поскольку в нашем исследовании мы исходим из признания местного сообщества в качестве первичного источника самоорганизации населения определенной территории [26, c. 154 - 155], и руководствуемся классическим определением понятия «самоорганизация» как процесса необратимого изменения состояния системы, осуществляющегося без целенаправленного начала, посредством эффективной кооперации между элементами системы [27, c. 123 - 124] [28, c. 10], то использование понятия «self-government» (самоуправление) представляется вполне оправданным. В тоже время, нашей задачей является конструирование модели самоуправления на основе парадигмы governance-управления, основанной на понимании «управления» как комплексного процесса, включающего горизонтальную интеграцию и координацию ключевых политических институтов в целях реализации политической воли как выражения публичного интереса. Подобное толкование выходит за рамки понятия «government», не позволяя использовать его при конструировании модели. На основании вышеизложенного мы оцениваем самоуправление в качестве открытой системы, находящейся в условиях перманентной нестабильности и включающей три уровня: самоорганизацию, формы непосредственного волеизъявления населения (институты самоуправления) и органы местного самоуправления как уровень публичной власти (выделено мной - Е.Б.). Наличие процессов самоорганизации обеспечивает местному самоуправлению возможность адаптироваться к внешним и внутренним условиям политической среды, т.е. становится фактором, обуславливающим возможность реализации публичной воли на местном уровне власти (рис. 1).