- установление предельного срока заключения соглашений о предоставлении субсидий регионами с муниципальными образованиями;
- уточнение подходов к распределению субсидий из федерального бюджета, исходя из необходимости учета перспективных экономических специализаций субъектов и параметров демографического прогноза, установленных Стратегией пространственного развития Российской Федерации на 2020-2025 годы;
- уточнение подходов к предоставлению грантов субъектам РФ с учетом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по повышению уровня социально-экономического развития;
- ограничение случаев предоставления иных МБТ, начиная с 1 января 2024 года - только на цели финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ в рамках неразграниченных полномочий.
Интересной новеллой в организации межбюджетных отношений можно признать введение субсидий бюджетам субъектов РФ из бюджета субъекта РФ - «горизонтальных» субсидий (статья 138.3. БК РФ, введена Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ).
Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету субъекта РФ из бюджета другого субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
При этом цели и условия предоставления «горизонтальных» субсидий устанавливаются соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, заключаемыми в порядке, установленном законом субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, из бюджета которого предоставляется эти субсидия.
Отметим, что такой механизм позволит гарантировать исполнение расходных обязательств субъектов РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности территорий при реализации совместных с субъектом-донором проектов и программ.
Однако перекладывание обязательств федерального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджетов субъектов-реципиентов на субъекты-доноры может ослабить возможности последних в сфере инвестиционной и инновационной деятельности.
Другой важный аспект связан с требованием о наращивании региональных доходов. Возможности субъектов РФ по привлечению дополнительных средств в бюджет ограничены. Регионы вправе корректировать ставки налога на прибыль, на имущество организаций и транспортного налога. Кроме того, региональные и муниципальные власти могут оказать влияние на уровень собираемости налогов.
Например. Калининградская область в 2019 году впервые за последние несколько лет исполнила план по доходу от транспортного налога. Казна получила 1,5 миллиарда рублей - на 200 миллионов рублей больше, чем в 2018 году.
Очевидно, что в связи с вынужденными простоями из-за пандемии, с которыми столкнулись налогоплательщики, субъекты РФ в 2020 году недополучат часть запланированных налоговых доходов. Бюджетная нагрузка на региональные бюджеты растет в связи с дополнительными мерами поддержки бизнеса, расходами на здравоохранение, решением актуальных социальных задач, обозначенных в январском послании президента в 2020 году, в Общенациональном плане восстановления экономики.
Необходимо скорректировать и расходные обязательства, которые взяли на себя регионы. В частности это относится к целевым показателям некоторых национальных проектов. Вряд ли многим регионам удастся в 2020 году увеличить численность занятых в сфере МСП, как того требует нацпроект "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы". Также высока вероятность корректировки инфраструктурных проектов.
В связи с введением с 2019 года в систему местного самоуправления нового вида муниципального образования - муниципального округа - планируется подготовка и внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс в части включения в бюджетную систему Российской Федерации бюджета муниципального округа, установления перечня бюджетных полномочий, доходных источников муниципального округа и определения подходов к выравниванию его бюджетной обеспеченности.
Кроме того, на федеральном уровне с целью обеспечения подготовки и принятия в 2021 году и последующих годах сбалансированных бюджетов городских округов (городских округов с внутригородским делением) и муниципальных районов в условиях отмены с 1 января 2021 года специального режима налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (в соответствии с пунктом 8 статьи 5 Федерального закона от 29 июня 2012 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности") планируется подготовка и принятие мер, связанных с перераспределением доходных источников между региональным и местным уровнями бюджетной системы
4. Цифровизация процесса планирования и исполнения федерального и региональных бюджетов
Цифровизация экономики крайне важна в современных условиях, в том числе цифровизация процесса планирования и исполнения федерального и региональных бюджетов. В частности, Федеральное казначейство превратит финансирование ФАИП (федеральная адресная инвестиционная программа) в часть цифровизованного процесса планирования и исполнения федерального бюджета, т.е. ФАИП может перейти в систему «Электронный бюджет» при условии корректировки правил ее формирования. Таким образом, ФАИП с объемом в сотни миллиардов рублей в год и в течение трех десятилетий фактически бывшая изолированной частью бюджета со своими правилами превращается в обычную составляющую федерального бюджета. В дальнейшем, по проекту Минфина, ФАИП может стать реестром проектов, отражающим весь жизненный цикл капвложений - от принятия решения до ввода объекта в эксплуатацию. Аналогичный подход уже реализован Федеральным казначейством в работе с госзаказом.
В настоящее время программа «формируется вне рамок процедуры бюджетного планирования, что осложняет процесс выделения средств на проекты и их перераспределение. Согласно действующей процедуре, сформировавшейся еще в 1990-е годы, ведомства направляют свои предложения в МЭР, которое передает данные в Минфин для их последующего доведения до Федерального казначейства (ФК). Согласно проекту, ведомства должны будут самостоятельно вносить свои предложения в «Электронный бюджет» - там же будут формироваться и предложения об изменении лимитов финансирования.
Следовательно, основная проблема в управлении ФАИП состоит в необходимости длительных согласований между Минфином и Минэкономики документов при изменении ее паспорта, и идея «погружения» программы в «Электронный бюджет» актуальна. Вместе с тем, для трансформации ФАИП в реестр проектов необходимо продолжить работу по созданию информационной системы «Капиталовложения», которую к октябрю 2020 года Минфин и ФНС должны представить для сопровождения исполнения соглашений между организациями и регионами и их мониторинга.
Таким образом, процедура формирования ФАИП упростится - ведомства будут избавлены от необходимости направлять друг другу данные, поскольку они будут отражены в «Электронном бюджете».
Эта идея продолжает работу Минфина по реформированию системы управления госфинансами и исполнения бюджета - в ее рамках для повышения эффективности госрасходов уже с 2021 года будет запущена система казначейских платежей, предполагающая перенос на сторону ФК всех бюджетных трансакций для сокращения издержек и сроков переводов между участниками бюджетного процесса. Другие инициативы по повышению бюджетной дисциплины связаны с консолидацией в казначействе бухгалтерских функций ведомств и интеграцией этих данных с Единой информсистемой в сфере госзакупок, полной цифровизацией цикла исполнения госзаказа от планирования до оплаты и учета результатов его исполнения, а также погружением в электронный бюджет данных о торгах госимуществом, регулярно подвергавшихся критике за неэффективность.
Такие изменения лишат ФАИП ее многолетнего неформального статуса изолированной части бюджета с особыми правилами работы. ФАИП - это в первую очередь государственные стройки, и вокруг программы в 2000-2010 гг. формировалась совершенно отдельная практика отношений во власти, связанная в первую очередь с региональной политикой и государственными инвестиционными расходами.
В дальнейшем предполагается, что ФАИП станет единым реестром создаваемых за государственных средств объектов, что снимет необходимость ежегодного пересмотра и уточнения их параметров в привязке к бюджетному циклу. ФАИП тогда будет отражать весь жизненный цикл капвложений, начиная от принятия решения об их осуществлении и заканчивая вводом в эксплуатацию. Для этого потребуются и изменения в Бюджетный кодекс.
5. Участие регионов и муниципалитетов в реализации «Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения» (далее - План)
В Плане предлагается совместить восстановление экономики с набором ограниченных структурных реформ в центре и в регионах с тем, чтобы после 2021 года увеличить потенциал экономического роста.
Так, полное списание налогов и страховых взносов индивидуальных предпринимателей (ИП), предприятий малого и среднего бизнеса (МСП) и социально-ориентированных некоммерческих организаций (НКО) за второй квартал 2020 г. снизит поступления в региональные и местные бюджеты. Компенсировать это снижение частично помогут установленные льготы по бюджетным кредитам и предполагаемое предоставление субъектам РФ дополнительных трансфертов.
Это относится не только к производственным показателям, но и к социальным индикаторам, Например, планируется за два года вернуться к уровню безработицы по методике МОТ ниже 5%, в 2021 году снизить долю бедного населения ниже уровня 2019 года.
Меры поддержки при пандемии в отношении регионов чрезвычайно важны: восстановление экономики регионов является основным «локомотивом» роста экономики страны в целом.
Из резервного фонда правительства регионам было выделено свыше 65,8 млрд. рублей. Первый транш в размере 33,4 млрд. рублей поступил в марте, второй - 32,4 млрд. рублей - в апреле 2020 г. Эти средства можно было использовать для создания коечного фонда, оснащения больниц оборудованием для помощи больным с коронавирусом, в том числе системами снабжения кислородом, а также для обеспечения персонала средствами индивидуальной защиты.
Проблемы региональных финансов в 2020 году План предполагает решать путем выделения дополнительных дотаций в размере 200 млрд. руб. Пока не определены суммы на поддержку ЖКХ, в настоящее время установлены только госгарантии по кредитам на 100 млрд. руб. и для стройиндустрии.
Решение социальных проблем актуально для регионов. Провозглашенное в Плане создание «социального казначейства» означает реальный переход к адресной поддержке малоимущих групп населения. Такая мера может реализоваться в значительной степени за счет региональных бюджетов.
Почти 79% населения РФ имели в 2018 году среднедушевые доходы в размере до 45 тыс. руб. в месяц. И лишь около 21% населения РФ имели среднедушевые доходы в размере от 45 тыс. руб. в месяц. При этом в 2017 г. это соотношение было немного хуже: 80,3% населения имели среднедушевые доходы до 45 тыс. руб. в месяц, а 19,7% -свыше.
Предусматривается очень быстрое, в течение 2020 года, создание технологической платформы для учета состояния домохозяйств и переход с 2021 года к адресной социальной поддержке граждан. Фактически запланирована на 2020 год настоящая революция в социальной политике. Установление единого подхода к определению состава семьи и перечня доходов населения для предоставления мер социальной поддержки правительство РФ безуспешно планировало с 1992 года.
Интересно отметить, что Председатель Счетной палаты А.Л. Кудрин заявил: в условиях кризиса целесообразно пойти по схеме широкой выдачи денег населению, а выбранную властями методику адресной поддержки он назвал «трудновыполнимой». Он считает, что в кризисные периоды требуются простые и быстрые методы предоставления помощи - схему широкой выдачи средств только на эти три-четыре месяца, а потом можно вернуться к традиционным методам поддержки населения, но все равно делать их более простыми, применять дистанционные способы подтверждения данных.
Полагаем, что с данным предложением трудно согласиться, Во-первых, для реализации антикризисных мер, в том числе противопандемийных, может потребоваться не 2-3 месяца, а не менее 1,5-2 лет. Во-вторых, именно в кризисных ситуациях важно эффективно использовать бюджетные средства регионов, так как адресная помощь предоставляется на основе сопоставления среднедушевого дохода семьи с прожиточным минимумом в данном регионе. В-третьих, устойчивая тенденция снижения реальных доходов населения требует изменения структуры мер поддержки наименее обеспеченных групп населения в целях социальной консолидации общества и оптимизации регионального развития.