Роль и место региональной экономики в современном обществе
Пронина Л.И.
д.э.н., профессор ИГСУ РАНХиГС
Ключевые слова: региональная политика, бюджетная политика, регионы, муниципалитеты, финансовое положение регионов, стимулирование регионов, экономический потенциал, межбюджетные отношения, организация местного самоуправления, цифровизация процесса планирования и исполнения бюджетов, Общенациональный План восстановления экономики.
Роль и место региональной экономики в современном обществе определяется под влиянием ряда факторов. Среди них такие факторы, как региональная политика, бюджетная политика в отношении субъектов Федерации и муниципалитетов, финансовое положение регионов, цифровизация процесса планирования и исполнения федерального и региональных бюджетов, комплексное развитие и специализация субъектов РФ и другие.
Рассмотрим основные из них.
1. Финансовое положение регионов в 2020 году
В 2020 году регионы получили дополнительные полномочия по перераспределению расходов, увеличению размера дефицита и госдолга.
Согласно данным Минфина, расходы регионов в апреле 2020 года выросли на 24,5% по сравнению с апрелем 2019 года. Лидером стала Москва, где расходы выросли на 67% в этот период. Это обусловлено, в том числе, двукратным ростом расходов на здравоохранение, которые составили 210 млрд. руб.
Эти средства распределены по регионам крайне неравномерно. По данным ВШЭ, ряд регионов увеличил расходы на здравоохранение в 3 раза, а Псковская и Тамбовская области, республики Карелия и Дагестан - в 4-5 раз. Такой рост можно расценивать как индикатор того, что до начала эпидемии коронавируса эти расходы были недостаточны.
По итогам первого квартала 2020 года регионы и муниципалитеты получили только 43% от всех собранных налогов. Всё остальное пошло в федеральный бюджет. Основной объем доходов собирается наверху, поэтому регионы, кроме Москвы, очень ограничены в возможностях оказывать собственные меры поддержки бизнесу и населению, а также стимулировать экономическую активность на региональном уровне.
По данным Федерального казначейства на 01.05.2020 32% средств региональных бюджетов - это субвенции из федерального бюджета. Кроме того, распределение антикризисной поддержки не имеет прозрачных стандартов и зависит от решения правительства. Так, один только Татарстан получит 13,6 млрд. рублей из первого пакета антикризисных мер на 200 млрд. рублей. Все остальные регионы - значительно меньше. Башкирии выделят 8,08 млрд. руб., Нижегородской области - 635 млн. руб., Самарской области - 514 млн. руб.
2. Государственная политика регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года
В современных условиях России одним из основных стимулов экономического роста является развитие регионов и муниципалитетов. Планомерная реализация данного стимула возможна лишь на основе разработки и реализации государственной политики регионального развития. Указ Президента РФ «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» от 16 января 2017 года № 13 (далее - Указ) содержит основные положения реализации такой политики.
Реализация государственной политики регионального развития особенно важна в современных условиях.
В настоящей статье рассмотрим лишь некоторые аспекты государственной политики регионального развития Российской Федерации, в частности, совершенствование механизмов стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала (пп. г) и д) п.7 Указа) и повышению эффективности их деятельности.
1. Предусматривается создание дополнительных стимулов для органов государственной власти субъектов РФ для получения целевых межбюджетных трансфертов (далее - МБТ) при одновременном повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в выборе способов достижения поставленных целей при использовании целевых МБТ. Совершенствование системы формирования, распределения и предоставления МБТ из бюджета одного уровня бюджетной системы РФ в бюджет другого уровня, в том числе путем: ежегодного определения в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период перечня приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих софинансированию из федерального бюджета.
2. Среди стимулирующих мер вводится предоставление грантов из федерального и региональных бюджетов соответственно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, достигающим наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала и снижения уровня дотационности территорий;
3. Важнейшей мерой является уточнение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, совершенствование их финансового обеспечения и организация эффективного исполнения указанных полномочий (с максимальным привлечением населения к участию в государственном и муниципальном управлении) .
4. Эффективное применение мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и персональной ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований (глав местных администраций) за невыполнение принятых при получении межбюджетных трансфертов обязательств по эффективному использованию бюджетных средств и достижению конкретных результатов в развитии соответствующих отраслей экономики и социальной сферы;
5. Повышение уровня материального и социально-бытового обеспечения их работников (сотрудников) при условии установления мер ответственности за конкретные результаты работы по социально-экономическому развитию территорий при оптимизации системы и укрепления материально-технической базы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых не переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
6. Введение дополнительных механизмов привлечения граждан Российской Федерации к участию в государственном и муниципальном управлении, повышения их гражданской ответственности при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий, а также механизмов учета мнения населения при решении указанных вопросов.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - важный инструмент государственной политики как региональной, так и бюджетной. С одной стороны, дополнительные требования к субъектам РФ-реципиентам противоречили принципам федерализма, отрицая безусловные обязательства Федерации по обеспечению равного доступа всех граждан РФ к благам и услугам. С другой стороны, новшество стало логичным продолжением работы по усилению бюджетной ответственности регионов.
Например, в СЗФО дотационными являются все регионы, кроме Санкт-Петербурга, Ленинградской области и НАО. Однако уровень финансовой зависимости реципиентов от федерального центра различается. Так, в Мурманской области объем дотаций составил в 2020 году порядка 15 миллионов рублей - это лишь сотые доли процента от всех доходов регионального бюджета. В Псковской области на федеральные дотации приходится более 13 процентов доходов казны - 4,7 миллиарда рублей из 35 миллиардов.
При изменении с 2017 г. пропорций распределения налога на прибыль организации: в федеральный бюджет (3 проц. пункта) и в региональные бюджеты (17 проц. пунктов).
Это позволило центру помочь наименее обеспеченным регионам за счет увеличения объема межбюджетных трансфертов. Эта сумма достигла в 2018 г. 121 млрд. рублей, из которых 100 млрд. рублей было отдано в фонд финансовой поддержки регионов для поддержки наиболее проблемных из них, 20 млрд. рублей предусмотрено для поощрения регионов, которые обеспечивают высокий рост. При этом Минфин поднял требования к регионам. Субъекты РФ заключают обязывающие соглашения с Минфином.
Основное условие заключения таких соглашений по новому правилу - дефицит бюджета должен быть не выше 10%, а не 15% как ранее было установлено в БК. Параметры соглашений устанавливают сами субъекты РФ. При невыполнении соглашений на 5% уменьшается объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Это должно стимулировать субъекты РФ к созданию собственной доходной базы.
Вместе с тем недавний анализ Счетной палаты показал: зависимость между исполнением бюджетных обязательств и уровнем дотационности субъектов отсутствует. Так, в 2018 году свою финансовую самостоятельность повысили восемь регионов-реципиентов. Из них только два субъекта в 2017 и 2018 годах выполнили все требования, прописанные в соглашениях с федеральным Минфином.
Можно предложить следующее для эффективной реализации Указа Президента РФ № 13.
Во-первых, системно и комплексно решать все поставленные задачи и проводить мероприятия как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований, составляющих единую систему межбюджетных отношений.
Во-вторых, основным показателем эффективности государственной политики регионального развития Российской Федерации может быть признано, в частности, совершенствование механизмов стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического, в том числе налогового потенциала.
В-третьих, важным принципом дальнейшего совершенствования государственной политики регионального развития Российской Федерации можно признать объединение всех механизмов, инструментов и направлений налоговой, бюджетной, таможенной, долговой, а также государственной политики регионального развития и иных взаимосвязанных политик в одном документе, определяющем Основные направления их планирования.
Успешная реализация государственной политики регионального развития сформирует дополнительные условия для роста ВВП, сбалансированности бюджетной системы, структурных преобразований в экономике.
3. Бюджетная политика в 2020-2022 годы в отношении субъектов Федерации и муниципалитетов
К числу приоритетных направлений бюджетной политики Российской Федерации относятся совершенствование межбюджетных отношений и дальнейшее развитие организации местного самоуправления, совершенствование системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, исходя из необходимости достижения задач, поставленных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.». Рассмотрим одно из важнейших направлений бюджетной политики - совершенствование межбюджетных отношений, влияющих на экономику регионов и страны в целом.
В соответствии с федеральным бюджетом на 2020-2022 годы бюджетные ассигнования по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" в 2020 году составят 1 008 715,7 млн. рублей, в 2021 году - 995 581,1 млн. рублей и в 2022 году - 1 004 092,7 млн. рублей.
По отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов раздела "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" составит в 2020-2022 годах 0,8 процента.
Доля в общем объеме расходов федерального бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации" в 2020 году по сравнению с 2019 годом (5,4%) уменьшится и составит 5,2%, в 2021 и 2022 годах уменьшится и составит 4,9 процента.
Совершенствование межбюджетных отношений в современных условиях установлено «Основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно- тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годы» (утв. Минфином РФ).
В сфере совершенствования системы межбюджетных трансфертов (МБТ) планируется реализация следующих основных задач:
- совершенствование подходов к выравниванию субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности, в том числе с учетом изменения с 2022 года критериев выравнивания при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- утверждение единых предельных уровней софинансирования расходных обязательств субъектов РФ на весь период реализации национальных проектов;
- расширение "горизонтов" планирования путем распределения МБТ на трехлетний период и/или на весь срок реализации национальных проектов;
- закрепление требования о заключении соглашений на срок, не меньший периода, на который утверждено распределение субсидий по субъектам РФ;
- установление предельного срока утверждения правил предоставления МБТ;