Регулирование рынка труда в субъектах Российской Федерации
Ефимова Е.А., докторант Государственного научно-исследовательского учреждения "Совет по изучению производительных сил"
Минэкономразвития и РАН, кандидат экономических наук
Аннотация
Статья посвящена исследованию влияния государственного регулирования регионального рынка труда на показатели его функционирования. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации показал недостаточную разработанность законодательства в сфере труда и занятости во многих регионах. Установлено, что наличие широкой нормативно-правовой базы регулирования рынка труда в субъекте РФ не снижает показатели напряженности и уровня безработицы
Ключевые слова: рынок труда, регулирование рынка труда, закон о занятости населения, программа содействия занятости
Основное содержание исследования
В современной экономической науке не прекращаются споры о масштабах государственного присутствия в рыночной экономике. В настоящее время в России развивается сфера услуг, внедряются новые информационные и инновационные технологии, позволяющие значительно увеличить производительность труда работников. Изменения в структуре экономики неизбежно вызывают изменения в структуре занятости населения, в развитии социального партнерства, в отношении к роли государства и профсоюзов на рынке труда. Особенно это заметно в региональном разрезе. С одной стороны, выделяются регионы с устойчивой экономической системой, аккумулирующие значительную часть финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов страны. Агломерации становятся центрами притяжения рабочей силы, научными и инновационными центрами, полюсами экономического роста. С другой стороны, появились регионы-аутсайдеры, неспособные самостоятельно развиваться без помощи федерального центра, характеризующиеся большим оттоком трудовых и материальных ресурсов. Таким образом, при выборе инструментов государственного регулирования рынка труда в субъектах Российской Федерации необходимо учитывать территориальный фактор.
По нашему мнению, применительно к рынку труда правильнее говорить именно о его регулировании со стороны государственных органов, а не о государственном управлении. Это обусловлено тем, что воздействие со стороны органов государственной власти на региональный рынок труда не должно быть постоянным, оно должно осуществляться только в том случае, если в этом есть необходимость, и быть направлено лишь на отдельные параметры данного рынка.
Регулирование рынка труда рассматривается нами как система мер и инструментов, используемых органами государственной власти и местного самоуправления для достижения состояния полной занятости. Все инструменты государственного регулирования регионального рынка труда можно разделить на следующие группы:
административные инструменты, которые базируются на силе государственной власти и включают меры запрета, разрешения или принуждения (к ним относится: законодательное регулирование трудовых отношений и миграции; лицензирование деятельности предприятий и организаций; квотирование рабочих мест; установление МРОТ);
организационные инструменты, используемые государством с целью создания социально-экономических условий для участников рынка труда, при которых им проще заключать трудовые договора, например: организация работы служб занятости населения; профориентационная работа; обеспечение доступности информации о состоянии рынка труда (ведение единых баз данных по вакансиям в регионах, создание информационного интернет-портала "Работа в России");
экономические инструменты, призванные создать экономические стимулы у участников рынка труда, и таким образом скорректировать их поведение для достижения полной занятости (налогообложение фонда оплаты труда; предоставление налоговых льгот предприятиям, создающим и сохраняющим рабочие места; правительственные расходы на финансирование мероприятий в области содействия занятости; государственные инвестиции; государственные заказы предприятиям; льготное кредитование; субсидирование занятости, поощрение самозанятости; дотации, субвенции и субсидии субъектам Федерации).
Вопрос о степени государственного присутствия на рынке труда является дискуссионным. С одной стороны, необходимость государственного регулирования регионального рынка труда обусловлена наличием ситуаций, в которых действие рыночного механизма оказывается неэффективным. В научной литературе такие ситуации получили название несостоятельности рынка (market failures) или фиаско рыночного механизма. Многие российские исследователи считают участие государства в регулировании рынка труда обязательным. Например, С.Я. Некрестьянова считает, что рынок труда обладает слабой способностью саморегулирования, что выражается в несбалансированности спроса и предложения рабочей силы и росте безработицы *. Аналогичной точки зрения придерживается Л.О. Ильина, считающая, что "рыночная самонастройка не способна обеспечить всех выходящих на рынок труда подходящей работой" *. По мнению А.Г. Гранберга, "рыночному саморегулированию занятости в регионах препятствует отсутствие гармоничного рынка жилья (способствующего мобильности рабочей силы) и медленное развитие малого и среднего бизнеса, поглощающего высвобождающуюся рабочую силу из стагнирующих или реконструируемых крупных предприятий" *. Наиболее радикальную позицию в вопросах государственного регулирования рынка труда занимает Л.И. Алонкина, по мнению которой, рынок труда в России пока еще является квазирынком, а потому государственная политика должна быть направлена на усиление его регулирования *.
С другой стороны, следует помнить, что активное вмешательство государства в функционирование регионального рынка труда не обязательно означает его эффективное регулирование. Сторонниками минимизации государственного вмешательства в функционирование рынка труда являются В.Е. Гимпельсон и Р.И. Капелюшников, по мнению которых "российский рынок труда был и остается чрезвычайно зарегулированным. Этот вывод подтверждают интегральные оценки жесткости (гибкости) трудового законодательства, которые разрабатываются и публикуются различными международными организациями (такими как Всемирный банк, МОТ и др.). Все они указывают на то, что с формально-правовой точки зрения рынок труда, сформировавшийся в России, относится к наиболее зарегулированным и ригидным среди всех стран с рыночной экономикой, а возможно, и среди всех стран мира вообще" *.
Наиболее обоснованной, на наш взгляд, является позиция исследователей, указывающих на необходимость сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования рынка труда. Например, Ю.Г. Одегов, Г.Г. Руденко и Л.С. Бабынина считают, что "государству следует отдавать предпочтение организационно-экономическим, а не административным методам регулирования трудовых отношений" *, поскольку только таким образом можно создать реальные предпосылки для эффективного использования трудового потенциала общества. Такой же позиции придерживаются А.П. Егоршин и А.Л. Мазин: "Государственная политика на рынке труда должна быть направлена на поиск оптимального сочетания государственного регулирования с усилением рыночного регулирования социально-трудовых отношений." *.
Традиционно регулирование рынка труда в Российской Федерации осуществляется в виде принятия нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы занятости, то есть преимущественно административными методами. Как справедливо было отмечено Л.И. Алонкиной, "в России регулирование рынка труда до сих пор не получило адекватного современному уровню социально-экономического развития отражения в правительственных документах и федеральных законах. Существующая нормативно-правовая база пока не образует целостной системы." *. Органы государственной власти Российской Федерации задают основные направления в сфере регулирования рынка труда, которые находят свое продолжение в законотворческой деятельности региональных органов государственной власти. За органами государственной власти субъектов Федерации закреплены значительные полномочия в вопросах регулирования занятости, в пределах которых они самостоятельны, главное, чтобы их решения не противоречили федеральному законодательству и не ухудшали положения экономически активного населения. Однако такая законотворческая самостоятельность региональных властей в вопросах регулирования рынка труда приводит к значительной дифференциации субъектов Федерации по степени государственного вмешательства в функционирование рынка труда. В одних регионах сильно развито законодательство в сфере труда и занятости, в других - практически отсутствует. Означает ли это, что в тех субъектах Российской Федерации, где принято значительное количество нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые отношения, рынок труда функционирует более эффективно (близок к состоянию полной занятости), и, напротив, в регионах, где законодательство в сфере занятости почти не разработано, рынок труда разбалансирован и характеризуется высокой напряженностью? В этой работе мы представим свою точку зрения по данному вопросу.
Степень присутствия государства на рынке труда существенным образом зависит от действия ряда экономических факторов (сложившегося уровня оплаты труда; величины ВРП; структуры экономики региона; развития инновационного сектора экономики; объема и структуры инвестиций; развития предпринимательства), социально-демографических факторов (развития социальной инфрастуктуры; численности постоянного населения; половозрастной структуры населения; естественного и миграционного движения населения; уровня урбанизации экономики региона), политических факторов (представления региональных властей о границах государственного присутствия в экономике) и национальных особенностей организации хозяйственной жизни конкретного региона.
Все субъекты Российской Федерации могут быть разделены на несколько групп в зависимости от степени участия государства в регулировании регионального рынка труда:
регионы с сильным государственным вмешательством,
регионы с умеренным государственным вмешательством,
регионы со слабым государственным вмешательством.
Для проведения классификации регионов по степени государственного регулирования рынка труда нами был проведен контент-анализ принятых нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2009 г. по следующим составляющим:
наличие региональных законов о занятости;
рынок труд региональный законодательство
наличие действующих долгосрочных и/или среднесрочных целевых программ содействия занятости населения;
наличие законов и/или действующих программ содействия занятости для отдельных социально-демографических групп (инвалидов, молодежи, бывших военнослужащих, лиц, освободившихся из мест лишения свободы);
наличие законов, программ и/или административных регламентов по содействию самозанятости безработных граждан;
наличие целевых программ по реализации дополнительных мероприятий для снижения напряженности на рынке труда в условиях мирового финансового кризиса.
Исследование показало, что только в 10 субъектах Российской Федерации приняты собственные законы о занятости населения, как правило, это республики, отражающие в законах некоторые национальные особенности развития и регулирования регионального рынка труда (Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика, Республика Татарстан, Республика Хакасия, Республика Башкортостан и Республика Тыва), а также города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. В Москве, Республике Тыва и Чеченской Республике законы о занятости были приняты совсем недавно (в конце 2008 - начале 2009 гг.). Остальные же региональные законы о занятости носят устаревший характер, последние поправки во многие из них вносились в 2006 - 2007 гг., а, например, в закон о занятости Республики Хакасия и Кабардино-Балкарской Республики в 2001 и 2002 гг. соответственно.
Больше половины регионов России (50 субъектов) приняли долгосрочные или среднесрочные целевые программы содействия занятости населения, в которых определены цели, задачи и направления политики занятости на соответствующий период. Однако 33 субъекта Федерации по состоянию на 1 ноября 2009 г. не имели подобных программ. Среди них такие регионы, как Брянская область, Ивановская область, Смоленская область, Республика Коми, Ставропольский край, Кировская область, Пермский край, Забайкальский край, Магаданская область, Амурская область, Чукотский автономный округ.
Следует отметить, что в условиях мирового кризиса многие субъекты Российской Федерации разработали и приняли специальные целевые программы по снижению напряженности на региональных рынках труда. Подобные программы по состоянию на 1 ноября 2009 г. отсутствовали только в Белгородской и Орловской областях, г. Санкт-Петербурге, Республике Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Мордовия, Ставропольском крае. Однако почти во всех этих регионах приняты долгосрочные целевые программы в сфере содействия занятости населения на период 2009-2011 гг., в которых и нашли отражения мероприятия по смягчению последствий финансового кризиса на рынок труда.
Если анализировать нормативно-правовую базу регулирования регионального рынка труда в разрезе федеральных округов, то наиболее "урегулированным" является рынок труда Южного и Уральского федерального округа. Почти во всех субъектах Федерации, входящих в состав данных федеральных округов, приняты долгосрочные целевые программы занятости населения, действуют нормативные акты о занятости для отдельных социально-демографических групп и разработаны программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда в условиях мирового финансового кризиса (табл.1).
Таблица 1. Наличие нормативно-правовой базы регулирования региональных рынков труда в федеральных округах по состоянию на 1 ноября 2009 г.
Северо-Кавказский федеральный округ на момент проведения исследования входил в состав Южного федерального округа, и был выведен из него Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2010 года
Контент-анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации также показал, что нет ни одного региона, в котором сфера трудовых отношений вообще не подвергалась бы регулированию органами государственной власти.