Реферат
Реформа Сената 1801-1805гг.: эпоха правления Александра I
Рассуждая о причинах и предпосылках преобразования Сената в начале XIX века, историки выделяют несколько главных факторов. Во-первых, важным является институциональное значение реформы. В главном "хранилище законов" российского государства было необходимо навести порядок, унифицировать процедурные (процессуальные) процессы, порядки принятия и обсуждения отдельных законов, разрешения спорных дел. Указом от 1763 года внутренняя структура Сената была разделена на шесть профильных департаментов, после чего вплоть до конца XVIII столетия не было осуществлено значительных преобразований с целью упорядочить и скоординировать деятельность Сената. Многократные попытки и законодательные инициативы Екатерины II в 1775, 1788 и 1795 годах не поменяли существенного положения дел внутри органа, однако практическое применение идеям императрицы всё же нашлось спустя почти два десятилетия, в частности, в проекте министра юстиции кн. П.В.Лопухина во время реформы Сената в январе 1805 года.
Смежная задача, стоявшая перед Александром, была исторической по своей значимости - восстановить авторитет и политический «вес» (значимость) Сената как государственного органа. Созданный и учрежденный Петром I в начале XVIII века, Правительствующий Сенат в течение почти ста лет постепенно терял свой статус «высшего органа государственной власти». В период дворцовых переворотов первыми лицами империи учреждались разнородные совещательные органы, на деле выполнявшие первостепенные задачи и функции, не оставляя сенаторам должных полномочий. Так, уже при императрице Екатерине I был создан Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне Сенат претерпевает первые серьезные изменения. Главный государственный орган потерял часть законодательных функций и был переименован с «Правительствующего» на «Высокий» Сенат. Роль органа была частично восстановлена уже в 1741 году, но реальной властью Сенат не обладал и тогда. При Екатерине II приоритет в делах и решениях государственных проблем отдавался в руки отдельных персон и ближайших советников императрицы, в частности генерал-прокурора кн. А.А.Вяземского и других приближенных, нежели институтам власти. В 1768 году был учрежден новый законосовещательный орган - Совет, который при Екатерине Великой играл куда большую роль, чем Сенат. При Александре I в начале правления был образован Негласный комитет. В нем не просто обсуждались главные правительственные решения, но и сформировалась «партия» молодых друзей, в чьи интересы не входило восстановление Сената как главного правительственного органа. Учрежденные министерства и Комитет министров также обладали большим влияниям и авторитетом, чем Сенат. Это стало одной из причин, почему даже после обнародования и приведения в действие указов о преобразовании Сената и учреждении министерств 8 сентября 1802 года, Александр всё еще увлечен идеей восстановления роли Сената.
В течение правительства сразу нескольких российских самодержцев роль Сената оставалось второстепенной в структуре государственных органов и учреждений. Временные органы и государственные институты наряду с расплодившимся фаворитизмом оставались главными политическими механизмами и правительственными структурами российской власти к концу XVIII века.
Еще одна немаловажная задача для Александра - символическая. С помощью указа о готовящейся реформе необходимо было донести до общественности, что молодой самодержец действительно намерен и готов к серьезным структурным реформам во власти. Проводимая политика и мышление императора Александра I, направление его реформ в глазах населения государства должны были отличаться от предшествующих идей времен правления Павла I. Для отдельных лиц, в частности сторонников и представителей екатерининской эпохи указ о сенатской реформе мог прозвучать как возвращение Александра на курс правления его бабушки - Екатерины II. Более того, готовность молодого императора к реформам была необходима с целью унять слухи о насильственном захвате власти и государственном перевороте. В некотором смысле указ о подготовке реформы Сената 1801 года был просто «жестом» императора в отношении тех или иных групп общества и власти.
Определяющую же задачу для императора можно назвать идеологической. Преобразование Сената неслучайно стало одной из первых законодательных инициатив самодержца Александра I. Еще до своего воцарения он планировал узаконить самодержавную власть, основанную на мощной поддержке общества и ее главного сословия - дворянства и ограниченную влиятельным представительным органом. Таким институтом должен был стать Сенат, причем с его полномочиями и функциями образца эпохи Петра I - его основателя. Позднее в силу сложившихся «партий» и влиятельных группировок Александр изменил свои взгляды в пользу министерств. Тогда император уже использовал реформу Сената как механизм и средство для сохранения монархического правления и установления контроля над министрами.
Деятельность Комиссии составления законов и первые инициативы сенатской реформы
Первые проекты реформы принадлежали перу чиновников из консервативного крыла, а также участникам последнего в Российской истории дворцового переворота 11-12 марта 1801 года. Процесс реформирования Сената затянулся на последующие пять лет. Вопреки принятой традиции в историографии говорить о реформировании Александром I Сената в хронологических рамках 1801-1802 годов, начиная, как правило, с указов 5 июня 1801 года и заканчивая манифестом 8 сентября 1802 года, предлагается рассмотреть процесс обсуждения реформы в период с 1801 по 1805 год. Главный критерий предлагаемого временного отрезка - наличие действительных результатов и признаков совершенствования деятельности Сената после его внутренних преобразований в 1805 году. В этой связи, в рамках исследования реформы нами будут рассмотрены как проекты, предложенные до указа 8 сентября 1802, так и законодательные инициативы, предпринятые уже после этого события вплоть до лета 1805 года. Проекты обеих групп оказали свое влияние на судьбу Сената, на политику самодержца и на политические карьеры отдельно взятых чиновников и министров.
Прежде, чем обратиться к анализу первых проектов и мнений о преобразовании Сената, проясним контекст, в котором начиналось обсуждение. Отправной точкой правительственной политики Александра I в области законодательства стали записки и советы его учителя Фредерика Лагарпа. Главный мотив, которого просил придерживаться Лагарп, - законность и порядок в законодательной сфере. В то же время самодержцу не советовалось ограничивать полноту своей власти в пользу Сената или какого-либо другого законосовещательного органа. Влияние Ф.Лагарпа на своего ученика сказалось не сразу. До 1802 года Александр придерживался идеи ограничения самодержавия и поэтому намеревался наделить Сенат множеством привилегий, однако «молодым друзьям» по Негласному комитету удалось напомнить царю о «заветах» Ф.Лагарпа и расставить приоритеты в пользу неограниченной монархии.
Безусловно, необходимо помнить и об обстоятельствах восхождения Александра на престол и также о том, что именно скрывалось за событиями ночи 11-12 марта 1801г. Заговор против Павла I происходил силами и «умами» людей, которые в первые дни правления Александра вошли в круг его приближенных и заняли высшие административные посты. Главным условием и требованием заговорщиков была уступка императора в пользу расширений прав Сената. Таким образом, П.А.Зубов, Н.П.Панин, Д.П.Трощинский и другие «заговорщики», получив должности в Петербурге, стали главными участниками обсуждения реформы Сената. Они отстаивали интересы собственных проектов, а также позицию «сенаторской» партии, ведомой Д.П.Трощинским.
Другой, не менее влиятельной группировкой, стала партия «молодых друзей» Александра I - представителей Негласного комитета. Приоритетной целью Негласного комитета в грядущих административных преобразованиях было учреждение министерств. Мнения членов Негласного комитета сыграли чуть ли не решающую роль в ходе обсуждения реформы Сената, что усложняло, а потом и вовсе выполнить одну из правительственных задач государя - восстановить прежний авторитет главного законодательного и совещательного органа государства.
В сфере законодательства Александру I не удалось достигнуть видимых результатов, однако свидетельства законодательных инициатив в первое десятилетие правления молодого монарха говорят о стремлении навести порядок в этой области. В начале своего правления государь принял на курс на модернизацию и реорганизацию главных административных органов с целью наведения порядка в законотворчестве. Процесс наведения порядка в законотворческой деятельности государства требовал последовательных и методичных подходов и точечных кадровых решений, особенно в условиях сложившихся «партий» и иных сил, довлевших на императора. В этих обстоятельствах отдельной задачей для царя стала подбор способных кадров.
Анализ процесса преобразования Сената - его места в правительственной политике монарха Александра I необходимо начать с деятельности Комиссии по составлению законов в 1801-1802 годах. Именно этот орган молодой император использовал в качестве инструмента для наведения порядка в российском законодательстве и в ответственном за это правительственном органе - Сенате. Комиссия по составлению законов появилась и была создана еще во время царствования Павла I. Тогда орган назывался иначе - Комиссия для сочинения нового проекта Уложения законов, и был подчинен генерал-прокурору Сената. На этой должности в последнее десятилетие XVIII века оказалось сразу несколько опытных чиновников, руководство каждого из которых не дало должного результата от деятельности Комиссии.
Александр I в 1801 году принял решение возродить деятельность Комиссии и провел реструктуризацию внутри органа. В результате изменений Комиссия была подотчетна самому императору и перешла в его ведение. Задача, стоящая перед Комиссией, оставалась прежней - упорядочить законодательство, что помогло бы, по мнению Александра, искоренить злоупотребления и устранить беспорядки в государственном управлении и суде. Чиновники, входившие в Комиссию, всё так же должны были быть искусными в делопроизводстве и законодательстве: «..избрать человека, который бы сверх обширных по сей части сведений имел и достаточное познание о действии бывших доселе комиссий, дабы тем скорее и успешнее он мог все приветь в надлежащее движение». К слову, активная работа этого органа, независимо от взглядов царя на ограничение самодержавия, продолжалась в течение всего первого десятилетия правления Александра I. И до, и после переориентации государя от Сената к министерствам, деятельность по упорядочиванию законов не покидала поля зрения самодержца.
Первым председателем Комиссии по составлению законов после восстановления ее деятельности в 1801 году, стал граф Петр Васильевич Завадовский - фаворит, кабинет-секретарь Екатерины II. Будучи чиновником эпохи екатерининского правления, П.В.Завадовский занимал видные места в администрации императрицы, много занимался просветительской деятельностью, а также канцелярским делопроизводством. На время отстраненный от службы Павлом I, граф вернулся на государственную службу в начале царствования Александра I и сразу получил важное поручение по наведению порядка в законодательстве. В рескрипте на имя П.В.Завадовского император рассуждает о плачевном состоянии законов, доставшихся ему в наследство от прежних российских правителей. По мнению самодержца, многие законы были приняты «по случаю, а не по государственным соображениям» и «не имели связи между собой», а значит, нуждались либо в их устранении, доработке или модернизации. Именно этот серьезный труд упал на плечи графа П.В.Завадовского и остальных членов Комиссии. О том, что навести порядок и «установить законность» в управлении и суде - задача, требующая не одного и даже не двух лет, писал сам граф П.В.Завадовский в бытность председателем Комиссии: «Возложен труд: исправить, очистить наши законы, писанные во мраке невежества, работа несколько раз предпринимаемая в начале и в течение прошедшего столетия. <…> Роюсь наподобие моли, в необъятных кипах старой и новой подъяческой смеси, которая не просвещает меня, а только тмит слабую память мою. <…> Не надеюсь, чтобы стало моей жизни окончить преважное дело, а непомерно хочется истребить кнут, которого я не видал ни в натуре, ни в действии; одно наименование коего поднимало и поднимает во мне всю ненависть».
Как видно, за время работы в Комиссии у П.В.Завадовского сложилось собственное мнение и отношение к огромному по объёму труду. Подробнее его собственная позиция по поводу эволюции законодательства в России и соответствующего органа - Сената отражена в докладе «Положение о правах и преимуществах Сената». Деятельность графа П.В.Завадовского в Комиссии по составлению законов прекратится в 1802 году, когда он станет министром Народного просвещения. Его преемником на посту председателя Комиссии тогда стал другой опытный министр, сенатор, снова чиновник екатерининской эпохи - Гавриил Романович Державин.
Вместе с рескриптом П.В.Завадовскому российский император издал указ «О сочинении Сенату особого доклада о правах и обязанностях его, для утверждения оных силою закона на незыблемых основании». Для понимания хода обсуждения реформы Сената важна реакция на этот указ ближайшего окружения и соратников, а также его [указа] интерпретация исследователями. Князь Чарторыйский считал указ 5 июня 1801 года - осторожной «подготовкой умов к восприятию задуманных реформ», но как оказалось, не придавал особого значения, ни самому указу, ни намерениям самодержца. Член Негласного комитета считал этот указ своего рода фикцией, которая бы задобрила общественность. Похожего мнения придерживался Ф.Лагарп, не находивший потребности в ограничении власти императора Александра различного рода государственными органами законодательного или законосовещательного порядка. Верил ли швейцарский наставник в смысловую нагрузку изданного указа или, наоборот, не сомневавшийся, что этот указ - сугубо символический, Ф.Лагарп отреагировал на него в негативном ключе.
В исследовательской литературе указ от 5 июня 1801 года трактуется как жест самодержца Александра в адрес народа, подтверждавший готовность к административным реформам, в том числе - преобразованию и реорганизации Сената. Именно в это время начинается сенатская реформа, и обозначается стремление Александра I к модернизации Сената. Указ дал официальное начало сенатской реформе. По сути же процесс обсуждения реформы начался несколько раньше. В основу указа Сенату легла записка Дмитрия Прокофьевича Трощинского о причинах унижения Сената, с которой Александр I ознакомился еще в мае 1801 года. Несмотря на давление различных «партий» на мнение Александра, последнее слово в преобразовании Сената остается за монархом. Значение принимает каждый проект, «мнение» или записка, ведь они влияли на личные соображения государя о Сенате, суть его реформирования и выстраиваемой для этого политики государя.
Сам же день опубликования указа Сената обозначил планы и задачи императора. Важный момент в ходе реформы наступит через месяц - 6 июля 1801 года. Уже тогда граф П.В.Завадовский исполнит поставленную перед Сенатом задачу посредством представления «Положения о правах и преимуществах Сената». Этот доклад - следующий проект, задействованный в обсуждении реформы, и поспособствовавший полемике и уже широкому обсуждению в правительственных кругах. Как было отмечено, граф П.В.Завадовский составил доклад под глубоким впечатлением от работы в Комиссии по составлению законов. В содержании доклада просматривались не просто сведения об эволюции роли значимости Сената от Петра I до Александра I, но и его собственные взгляды, прогнозы и возможные способы преобразования Сената. Реакция на этот доклад последовала незамедлительно и представляла собой ряд дополнений, уточнений и доработок, предложенных в различных проектах. Содержание и смысл этих проектов представляет собой сущность процесса обсуждения реформы Сената.