Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан
Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В.
Аннотация
Реформа контрольно-надзорной деятельности государства призвана повысить уровень защищенности (безопасности) значимых для граждан охраняемых законом ценностей - их жизни, здоровья, имущества, иных законных прав и интересов - от различных видов рисков. Ключевым показателем реформы является радикальное сокращение как числа случаев причинения вреда этим ценностям, так и масштабов причиненного им ущерба. Но, несмотря на то что реформирование и совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов государства в различных форматах осуществляется не первый год, независимая оценка влияния предпринимаемых усилий на их результативность - на уровень рисков значимым для граждан ценностям - до сих пор не введена в практику. В статье представлены итоги направленных на ликвидацию этого пробела репрезентативных социологических опросов граждан по вопросам оценки ими результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства. Опросы проведены в 2018 и 2019 гг. Выявлено, что, несмотря на некоторую положительную динамику, в 2019 г. лишь 34,3% граждан оценивают как достаточный уровень защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей от основных видов рисков (угроз). Большинство респондентов не отметили каких-либо изменений в уровне защищенности этих ценностей за прошедшие два года. При этом отмечается тенденция снижения доли граждан, считающих деятельность контрольно-надзорных органов фактором, влияющим на уровень их защищенности. Сокращается и доля граждан, обращающихся в государственные органы контроля (надзора) за защитой.
В целом, с точки зрения граждан, реформа контрольно-надзорной деятельности государства пока не привела к значимому снижению рисков значимым для граждан охраняемым законом ценностям. В статье приводятся рекомендации по повышению результативности реализации реформы с учетом позиции граждан как ее конечных выгодополучателей.
Ключевые слова: государственное управление; защищенность; контрольнонадзорная деятельность; оценка; проверки; результативность; реформа; социологический опрос; эффективность.
Annotation
INSPECTION AND REGULATORY ENFORCEMENT REFORM: EVALUATION FROM THE CITIZEN PERSPECTIVE
Yuzhakov Vladimir N.
Doctor of Philosophy, Director of the Center for Public Administration Technologies, Institute of Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).
Dobrolyubova Elena I.
PhD (in Economics), Deputy Director of the Center for Public Administration Technologies, Institute of Applied Economic Studies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).
Pokida Andrei N.
PhD (in Sociology), Director of the Center of Social and Political Monitoring,
Institute of Public Sciences, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).
Zybunovskaya Natalia V.
Researcher at the Center of Social and Political Monitoring,
Institute of Public Sciences, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA).
Abstract
The reform of inspection and regulatory enforcement activities aims at improving public safety, i.e. life, health, property, lawful rights and interests, against a variety of risks. The key reform indicators include radical reduction in both frequency and scale of damage-related accidents. Despite the fact that the reform has been ongoing for a number of years, yet no systematic independent evaluation of its efficiency and impact on the level of public safety risks has been implemented.
This article presents the outcomes of representative sociological public surveys of the efficiency of inspection and regulatory enforcement activities undertaken in 2018 and 2019. The survey data suggests that despite some positive dynamics only 34.3 percent of respondents rate their safety against major types of risks as adequate. Most citizens note no changes in the public safety against major types of risks in the past two years. At the same time the percentage of citizens noting that state control and supervision are an important factor for ensuring public safety has dropped. The number of respondents applying to state control and supervision authorities for protection against risks to life, health, property and the like has also declined.
Overall, from the public viewpoint, inspection and regulatory enforcement reform has not yet resulted in significant reduction of risks to public safety. The article concludes with the recommendations on improving the reform implementation based on citizen perceptions.
Keywords: public administration; public safety; inspection and regulatory enforcement activities; evaluation; inspection; effectiveness; efficiency; reform; sociological perception survey.
Citation: Yuzhakov, V.N., Dobrolyubova, E.I, Pokida, A.N. & Zybunovskaya, N.V. (2019). Reforma kontrolno-nadzornoy deyatelnosti gosudarstva: Otsenka s pozitsii grazhdan [Inspection and Regulatory Enforcement Reform: Evaluation from the Citizen Perspective].
Введение
Контрольно-надзорная деятельность государства (далее также - КНД) весьма многообразна, масштабна и затратна. Только на федеральном уровне в Российской Федерации 50 федеральными органами исполнительной власти на начало 2018 г. осуществлялось 160 видов государственного контроля (надзора). На региональном уровне - 44 вида регионального государственного контроля (надзора) и 11 видов муниципального контроля. По оценкам Минэкономразвития России, в системе контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 тыс. человек, а совокупные расходы на данную деятельность составляют более 500 млрд. руб. в год. Издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются различными экспертами от 2% до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 трлн. руб. до 3,5 трлн. руб. Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».. Немало вопросов и к обоснованности и полезности (результативности и эффективности) КНД.
За последние 15 лет неоднократно предпринимались попытки реформирования и совершенствования КНД как в рамках административной реформы (см., например: Клименко, 2014), так и в качестве отдельного направления развития государственного управления, предусматривающего внедрение риск-ориентированного подхода к построению деятельности контрольно-надзорных органов (см.: Чаплинский, Плаксин, 2016). В 2016 г. началась реализация приоритетной программы по реформированию КНД, определившей в качестве ключевых целей: снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям, снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков; снижение административной нагрузки при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности; повышение качества администрирования контрольно-надзорных функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, включая оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Дальнейшая работа по данным направлениям предусмотрена Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 г. как одна из ключевых мер по улучшению инвестиционного климата.
Успешная реализация реформы КНД в значительной степени зависит от внедрения процедур мониторинга и оценки ее результатов, что требует специальных усилий по сбору данных (см.: Иванова, Серегин, 2017) и выработки подходов к интегральной оценке результативности и эффективности контрольно-надзорных органов (см.: Щукин, 2018). При проведении такой оценки, на наш взгляд, необходимо обеспечить учет позиции всех адресатов реформы - органов государственного контроля (надзора), подконтрольных объектов и граждан как конечных бенефициаров КНД. Учет мнения всех заинтересованных сторон особенно значим в контексте разнонаправленности целей реформы и основных задач деятельности контрольно-надзорных органов (см. об этом: Liang, 2018), призванных, с одной стороны, обеспечить снижение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, а с другой - сократить административное давление на хозяйствующие субъекты.
Анализ опубликованных материалов по оценке результативности и эффективности КНД и ее реформы показывает, что основное внимание пока уделяется показателям, отражающим интересы собственно контрольнонадзорных органов (или государства - в более широком смысле) и бизнеса. Так, учет позиции государства осуществляется на основе расчета индекса качества администрирования контрольно-надзорной деятельности, рассчитываемого на основе социологических опросов контрольно-надзорных органов. По данным НИУ ВШЭ, в 2018 г. рост данного индекса составил всего 35 пунктов (345 в 2018 г. против 310 в 2017 г.) по 1000-балльной шкале http://xn--8sbmmlgncfbgqis7m.xn--p1ai/explibrary/?showID=93 (дата обращения: 15.05.2019).. При этом наибольшая степень достижения целевого значения индекса отмечается по таким направлениям, как «поддержка профессиональных инспекторов» и «прозрачный и понятный контроль». Наименьший прогресс отмечен в отношении снижения издержек бизнеса. Следует отметить, что при расчете данного индекса не учитываются уровень и динамика бюджетных расходов на осуществление КНД, в том числе связанных с проведением реформы КНД (см.: Ганус, 2018).
Интересы бизнеса в реформе КНД связаны прежде всего со снижением административной нагрузки, связанной с осуществлением государственного контроля (надзора), которая, по данным предыдущих исследований, весьма высока (Добролюбова и др., 2017). По данным Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, индекс административной нагрузки на бизнес снизился всего на 3,3% по сравнению с прошлым годом, что значительно ниже планового показателя реформы http://xn--8sbmmlgncfbgqis7m.xn--p1ai/expHbrary/?showГО=94 (дата обращения: 15.05.2019).. При этом, согласно проведенному в 2018 г. Аналитическим центром исследованию, 91,8% представителей хозяйствующих субъектов сталкивались с коррупцией при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, при этом 61,1% респондентов считают нагрузку, связанную с коррупционными проявлениями, незначительной. 86,9% представителей хозяйствующих субъектов не обращались куда-либо по факту коррупции при осуществлении КНД Исследование проводилось Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации совместно с ФСО России в период с мая по июль 2018 г. Выборка составила 8,6 тыс. респондентов в 85 регионах страны. Погрешность результатов исследования составила 1,1%. Источник: p1ai/explibr ary/?tag=%D0%9A%D0%BE%D0%BD%D1%84%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%BD%D1%86%D0%B8% D1%8F%202018&showID=58 (дата обращения: 15.05.2019)..
Сводные данные о достижении ключевых показателей реформы КНД, отражающих минимизацию вреда охраняемым законом ценностям, не учитывались при подведении предварительных итогов в декабре 2018 г. и в марте 2019 г. и пока не опубликованы. В соответствии с результатами мониторинга реформы, представленными в докладе РСПП, подготовленном совместно с НИУ ВШЭ, прогресс по реализации данного направления не соответствует первоначально заявленным планам. Так, на конец 2018 г. показатели результативности и эффективности утвердили 14 федеральных органов контроля по 28 видам контроля. В большинстве случаев утверждены только наименования показателей и методики их расчета, тогда как базовые значения показателей не определены (РСПП, 2019). Следует особо отметить, что ни один орган контроля не указал международные сопоставления для ключевых показателей результативности, хотя такой бенчмаркинг является одним из важных элементов оценки, стимулирующих институциональную рефлексию и дальнейшую работу по совершенствованию деятельности органов власти, в том числе контрольно-надзорных (см.: Kuhlmann & Bogumil, 2018).
В целом, внедрение показателей, характеризующих достижение ключевой цели реформы по снижению ущерба охраняемым законом ценностям, пока не привело к изменению административной практики и не повлияло на деятельность контрольно-надзорных органов, а механизмы объективного контроля за достоверностью данных о ключевых показателях результативности отсутствуют (РСПП, 2019).
Формальное отношение к оценке результативности и эффективности КНД снижает эффект от реализации реформы: как показывают зарубежные исследования, регулярное измерение и публикация данных, характеризующих результативность КНД и соблюдение требований подконтрольными субъектами, является фактором, оказывающим положительное влияние на деятельность служащих контрольно-надзорных органов (см. об этом: De Boer et al., 2018).
В связи с этим особую актуальность приобретает оценка результативности КНД с позиции самих граждан как ее конечных бенефициаров.
Она должна позволить, в том числе, выявить наличие (отсутствие) влияния реализуемых мероприятий по реформированию и совершенствованию деятельности контрольно-надзорных органов на уровень защищенности значимых для граждан охраняемых законом ценностей (далее также - защищенности граждан) от основных видов рисков (угроз) в подконтрольных (поднадзорных) сферах.
На достижение данной цели были направлены исследования, итоги которых представлены в настоящей статье.
1.Методика оценки результативности контрольнонадзорной деятельности государства с позиции граждан как ее конечных бенефициаров
Методика проведения оценки результативности и эффективности КНД с позиции граждан была разработана и апробирована авторами настоящего исследования в 2017-2018 гг. (см.: Южаков и др., 2019). Согласно этой методике, ключевым показателем, характеризующим конечный результат контрольно-надзорной деятельности государства, является оценка гражданами уровня защищенности (обеспечения безопасности) значимых для граждан охраняемых законом ценностей. Поскольку защищенность (безопасность) значимых для граждан охраняемых законом ценностей является общественным благом, а не услугой, предоставляемой отдельным пользователям, методика предусматривает:
- изучение мнения не только тех, кто обращался за защитой в контрольнонадзорные органы, но и всех граждан. Это необходимо сделать с целью выявления того, сталкивались ли граждане с необходимостью защиты значимых для них охраняемых законом ценностей хотя бы от одного из видов рисков (угроз);
- выявление оценки гражданами уровня защищенности значимых для них ценностей по всем видам рисков (угроз).
С учетом соотнесения значимых для граждан охраняемых законом ценностей и рисков (угроз) для них (нанесения им вреда (ущерба)) для выявления указанных показателей результативности, в том числе их средних значений, необходимо оценить уровень защищенности и частоту возникновения необходимости защиты угроз: