2
Реализация проектов инициативного бюджетирования: практика информационного сопровождения
Красильщиков Г.Г.,
Троицкая Е.А.,
Марасанова И.В.
Аннотация
Цель. Разработка и апробация эффективных каналов коммуникации для привлечения граждан к участию в конкурсе проектов инициативного бюджетирования.
Методы. В качестве теоретико-методологической основы исследования используются концепция партисипаторного бюджетирования, модель коммуникаций «диффузия инноваций» и система планирования и оценки PR-программ RACE. Кроме того, в работе применялись специальные методы: case study, анализ статистических данных, нормативный метод.
Результаты. Для привлечения граждан к участию в конкурсе проектов инициативного бюджетирования было предложено управленческое решение, которое заключалось в разработке и апробации нескольких каналов коммуникации. В качестве основного канала был создан сайт «Пермский край. Инициативный бюджет» (иницативный-бюджет.рф). Кроме того, были апробированы такие формы, как проведение установочных семинаров для граждан и муниципальных служащих, создание образовательной программы в системе дистанционного обучения «Brainoom», сопровождение собраний жителей при подаче заявок на конкурс проектов инициативного бюджетирования, консультации по телефону и электронной почте.
Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в разработке и успешной реализации модели привлечения образовательной организации для информационного сопровождения конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, гражданское участие, инициативное бюджетирование, решение вопросов местного значения
канал коммуникации конкурс инициативное бюджетирование
Создание эффективного диалога между властью и обществом, расширение участия граждан в управлении и решении вопросов местного значения - необходимые условия для формирования современного демократического государства. Связующим звеном между гражданами и государством является местное самоуправление. Оно, с одной стороны, тесно связано с социально-экономическим и общественно-политическим становлением и развитием региона и государства в целом, а с другой - наиболее близко к населению, призвано решать проблему привлечения общественности к управлению государством, необходимо для формирования гражданского общества. На местном уровне развиваются различные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Такие формы, как местный референдум, сход граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива и др. закреплены в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, законодатель в статьях 27 и 56 указывает на два инструмента привлечения средств для решения вопросов местного значения: территориальное общественное самоуправление и средства самообложения граждан. Однако в последние годы активно развивается еще один, весьма перспективный, инструмент - инициативное бюджетирование - который пока не получил законодательного закрепления на федеральном уровне.
В данной работе под инициативным бюджетированием мы понимаем форму участия жителей в решении вопросов местного значения посредством определения направлений расходования бюджетных средств. Суть инициативного бюджетирования в том, что граждане участвуют в выборе приоритетных проектов, на которые должны быть израсходованы бюджетные средства. Но на этом участие граждан не заканчивается. Заметна их роль в составлении заявки, выполнении самих проектов и в последующем контроле за тем, как они реализуются.
Инициативное, или партисипаторное бюджетирование широко распространено в мировой практике. Впервые подобный инструмент был предложен в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри. Сегодня до 20 % средств городского бюджета распределяется с участием граждан. Большое значение имеет социальный эффект - благодаря инициативам жителей доля бюджетных расходов на образование и здравоохранение выросла за это время до 40 % [1], удалось улучшить жизнь самых нуждающихся слоев населения и инфраструктуру в беднейших районах.
В литературе можно встретить исследования, посвященные практике партисипаторного бюджетирования в самых разных частях мира: Западной [2] и Восточной [3-4] Европе, США [5-6], Латинской Америке [7-8], Азии [9- 10] и России [11-12].
История инициативного бюджетирования в России началась в 2007 году. За эти годы сложилось несколько практик инициативного бюджетирования: программа поддержки местных инициатив Всемирного Банка (Республики Северная Осетия-Алания, Башкортостан, Еврейская автономная область, Ставропольский, Хабаровский края, Кировская, Нижегородская, Тверская области), проект «Народный бюджет» (Тульская область), «Народная инициатива» (Иркутская область), проект «Партиципаторное бюджетирование» центра «Res Publica» европейского университета в Санкт-Петербурге при поддержке Комитета гражданских инициатив (г. Череповец Вологодской области и г. Сосновый Бор Ленинградской области и др.).
Как уже отмечалось выше, инициативное бюджетирование как форма участия населения в решении вопросов местного значения не определено законодательно, но нашло отражение в ряде подзаконных актов. Так, приказом Минфина России от 22.09.2015 № 145н утверждены методические рекомендации по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме. Согласно этому документу проекты инициативного бюджетирования направлены на решение вопросов местного значения при непосредственном участии граждан. Развитие практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации ставится одной из задач подпрограммы «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [13].
Актуальность и значимость инициативного бюджетирования в России подтверждается интересом к данной теме целого ряда отечественных ученых-исследователей. Так, В. Вагин, Н. Гаврилова, Н. Шаповалова [14-15], Е. Колесник [16], О. Сивинцева и К. Будник [17], А. Чулков [18] изучают российский опыт инициативного бюджетирования, практики, складывающиеся в различных регионах, делают заключения об особенностях, первых результатах и перспективах развития этой формы прямого участия граждан в процессе распределения части местного бюджета.
Отдельно стоит отметить Пермский край - на сегодняшний день это единственный регион в России, в котором инициативное бюджетирование реализуется не в порядке эксперимента, не на основе подзаконных нормативных актов, а регулируется нормами Закона Пермского края от 02.06.2016 № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае». В регионе была выстроена эффективная система информационного сопровождения конкурса проектов инициативного бюджетирования. Связующим звеном между Министерством территориального развития Пермского края (является организатором конкурса), органами местного самоуправления и населением муниципальных образований выступил Пермский государственный национальный исследовательский университет (ПГНИУ). Таким образом, в регионе была реализована модель привлечения образовательной организации для информационного сопровождения государственного проекта. Вопросы разработки и апробации эффективных каналов коммуникации для привлечения граждан к участию в конкурсе проектов инициативного бюджетирования находятся в центре внимания авторов настоящей статьи.
Теоретико-методологическая основа исследования является комплексной и представлена концепцией партисипаторного бюджетирования, моделью коммуникаций «диффузия инноваций» и формулой RACE в рамках жизненного цикла коммуникационного проекта.
Концепция партисипаторного бюджетирования позволяет рассматривать жителей муниципальных образований в качестве не только потребителей государственных и муниципальных услуг, но и их сопроизводителей, активно участвующих в решении вопросов местного значения: от выявления социально-значимой проблемы до ее решения, используя механизмы межбюджетных трансфертов и контроля за качеством исполнения проекта. В результате формируется реальный механизм участия населения в осуществлении местного самоуправления в городских и сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах.
Модель коммуникации «диффузия инноваций» по Э. Роджерсу определяет инновацию как то, что «передается через определенные каналы во времени и распространяется среди членов социальной группы» [19]. Данная теория включает в себя и понятие взаимодействия различных социальных групп, обменивающихся информацией. Э. Родджерс выделяет индивиды-узлы и индивиды-связи. Первые, будучи членами одной группы, коммуникативно соединяют ее с другой. Применительно к инициативному бюджетированию можно выделить два индивид-узла - это муниципальные служащие, ответственные за подачу проектов на конкурс проектов инициативного бюджетирования, а в случае победы - за его реализацию, а также представители инициативных групп граждан, ответственные за проведение собраний жителей, на которых принимается решение об участии проекта в конкурсе, и подготовку заявки для участия в муниципальном конкурсе. Индивиды-связи сами по себе не являются членами ни одной из коммуникативных групп, но осуществляют коммуникацию между ними. В нашем случае к индивидам-связям относятся организации, занимающиеся обучением, консультированием инициативных групп граждан, муниципальных служащих по вопросам инициативного бюджетирования, т.е. Пермский государственный национальный исследовательский университет и его партнеры.
В системе планирования и оценки PR-программ RACE, концепция которой разрабатывалась в работе С. Катлипа, А. Сентера и Г. Брума [20], выражены способ и направление действий для достижения целевого (стратегического) результата, а также предложена последовательность этих действий: research (исследование), action (действие), communication (общение), evaluation (оценка).
Основу источниковой базы исследования составляют нормативно-правовые документы, регулирующие проведение конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае. Это, прежде всего, закон Пермского края от 02.06.2016 № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае» (с изм.), постановление Правительства Пермского края от 10.01.2017 № 6-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края на софинансирование проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае и Порядка проведения конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования краевой конкурсной комиссией инициативного бюджетирования». Согласно нормативным правовым актам, конкурс проектов инициативного бюджетирования состоит из муниципального и краевого этапов. На муниципальном этапе инициативные граждане готовят проекты, которые затем обсуждаются и отбираются на собраниях жителей, а затем подаются в муниципальные комиссии. Муниципальная комиссия осуществляет конкурсный отбор проектов инициативного бюджетирования в соответствии с порядком, установленным муниципальным правовым актом, и выбирает проекты, которые будут направлены на краевой этап конкурса. На этом этапе отбор проектов осуществляет краевая комиссия, состав которой формирует Министерство территориального развития Пермского края. В нее входят депутаты Законодательного Собрания Пермского края, представители Правительства Пермского края, общественных организаций, эксперты. Именно они коллегиально рассматривают проекты и определяют победителей.
В рамках исследовательского этапа (research) были проанализированы результаты первого конкурса проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае, который прошел весной 2017 года. На него были поданы 462 проекта, из них 142 проектов, или 30,7 % были отклонены по формальным причинам (из-за несоответствия правилам, установленным в нормативных правовых документах). Осенью того же года состоялся второй конкурс, по итогам которого распределялись субсидии проектам-победителям на 2018 год. Столь сжатые сроки проведения второго конкурса, а также большое количество проектов, не допущенных до участия в первом конкурсе, требовали системной работы по информированию и консультированию инициативных групп граждан и муниципальных служащих в области инициативного бюджетирования (от подготовки собрания жителей до представления проекта на краевую конкурсную комиссию) с целью повышения качества проектов и расширения географии участников конкурса. В рамках конкурса 2018 года в качестве индивида-связи был создан проектный офис при Пермском государственном национальном исследовательском университете. Перед проектным офисом стояла задача разработать стратегию информационного сопровождения в условиях ограниченного срока выполнения (3 месяца) и масштаба (все муниципальные образования Пермского края) конкурса проектов инициативного бюджетирования. Исходя из данных условий было принято управленческое решение, которое позволило существенно упростить логистику и увеличить скорость коммуникации - привлечь партнеров из числа общественных и образовательных организаций муниципальных образований Пермского края для оказания помощи в информационном сопровождении проекта.
В рамках второго этапа реализации проекта (action) проектный офис разработал план информационного сопровождения проекта. В первую очередь были созданы информационные продукты, главным из которых стал сайт «Пермский край. Инициативный бюджет» (иницативный-бюджет.рф).
Сайт состоит из четырех блоков: информационного, образовательного, блока партнеров и блока мониторинга.
Информационный блок разделен на «Заявки» и «Новости». На странице «Заявки» были выложены тексты заявок, которые обсуждались на собраниях жителей с участием консультантов проектного офиса ПГНИУ. В обязанности консультантов входило непосредственное участие в собраниях жителей при обсуждении предполагаемых проектов инициативного бюджетирования и формировании инициативных групп; контроль за выбором проектов большинством голосов присутствовавших жителей; предотвращение фактов давления на участников собраний со стороны представителей органов местного самоуправления; оперативное представление администратору сайта информации, фотоматериалов для наполнения страниц информационного блока. Следующий шаг актуализации контента - возможность отследить движение заявки. На сайте предусмотрена возможность выбрать уровень (статус) заявки. Всего их 4: собрание жителей; муниципальная конкурсная комиссия; краевая конкурсная комиссия; победитель. Изменение статуса отслеживалось администратором сайта и актуализировалось на основе официальных документов муниципалитетов (протоколов заседаний муниципальных комиссий), Министерства территориального развития Пермского края (протоколов заседаний краевой комиссии) и правительственных документов (постановление Правительства Пермского края от 28.12.2017 № 1073-п «О распределении субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование проектов инициативного бюджетирования»). Для удобства работы с контентом страницы «Заявки» были предложены следующие маркеры: «Тема заявки», Муниципальное образование», «Группа участников», «Уровень заявки». Они позволили пользователям сайта осуществлять быстрый поиск необходимой информации.