РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА МЕРИТОКРАТИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ СТРАН СНГ
Корчагина Ксения Александровна
начальник научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.
Пестов Роман Аркадьевич
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются основные теоретические, законодательные и практические аспекты принципа меритократии в государственном администрировании. Показано, что в странах СНГ реализация идеи меритократии в деятельности правоохранительных органов используется в качестве инструмента противодействия коррупции. На этой основе изучено правовое поле в современной России. В заключение авторами предлагаются выводы, которые могут быть использованы при принятии нового этического кодекса сотрудников полиции.
Implementation of the principle of meritocracy in the activities of law enforcement agencies in CIS countries
Ключевые слова: меритократия, СНГ, государственные служащие, правоохранительные органы, полиция, органы внутренних дел, этические стандарты, коррупция, предупреждение коррупции.
This article discusses the main theoretical, legislative and practical aspects of the principle of meritocracy in public administration. It is shown that in the CIS countries, the implementation of the idea of meritocracy in the activities of law enforcement agencies is used as a tool to combat corruption. On this basis, the legal field in modern Russia has been studied. In conclusion, the authors propose conclusions that can be used in the adoption of a new code of ethics for police officers.
Keywords: meritocracy, CIS, civil servants, law enforcement agencies, police, internal Affairs agencies, ethical standards, corruption, corruption prevention.
меритократия правоохранительный противодействие коррупция
Актуальность темы связана с тем, что в последнее десятилетие оценка профессионализма и эффективности сотрудников правоохранительных органов являлась предметом повышенного внимания со стороны общества [1].
По мнению отдельных специалистов, изучающих опыт зарубежных стран, принцип меритократии может способствовать повышению уровня законности и предупреждению коррупционных правонарушений [2; 3; 4].
Несмотря на наличие ряда публикаций, посвященных различным аспектам применения меритократии, некоторые вопросы носят дискуссионный характер и рассматриваются по-разному. Это касается тенденций развития государственного администрирования, направленного на повышение эффективности государственных служащих в рамках современных потребностей социума, а также проблем систематизации критериев оценки эффективности [1; 5].
В свою очередь, определение предметной области исследования связано с отсутствием работ, посвященных применению принципа меритократии в деятельности правоохранительных органов на постсоветском пространстве. Органы внутренних дел в Содружестве Независимых Государств играют ключевую роль не только в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, но и социальной сфере, предотвращая деликты и оказывая государственные услуги населению. Стержневыми условиями эффективного функционирования органов внутренних дел является наличие законодательной основы, представляющей требования общества к полиции, ясное администрирование, социальное доверие и наличие профессионального кадрового ядра. Надличностным показателем профессиональных способностей кадров в органах внутренних дел является социальный имидж.
Термин «меритократия» (от лат. мегйш - достойный, греч. краго? - правление или при целостном переводе с латинского языка - «по справедливости») был введен сравнительно недавно, в середине ХХ века, М. Янгом [6]. Хотя еще Платон обосновывал идею необходимости лучшего администрирования со стороны философов-интеллектуалов, Конфуций рассматривал идею сосредоточения власти в руках образованного властителя. Оба философа не связывали получение знаний с достижением всеобщего блага. Отечественный ученый К.Э. Циолковский более века назад отмечал, что во главе государства должны находиться люди с особыми свойствами.
Согласно концепции М. Янга, положение человека в социуме зависит от его способностей (ума и таланта), а ранжирование социальных благ происходит от более талантливых к менее одаренным. Изначально М. Янг заложил негативный смысл в данное понятие, целью его было оградить от опасности ограниченности ориентиров при отборе способных и талантливых вопреки экономической эффективности. Однако современная научная мысль предлагает другой подход, согласно которому смысл меритократии заключен в изначально идентичных возможностях получить образование, но не равную способность подходить к принятию управленческих решений [2, с. 196].
Еще одним представителем зарубежной научной мысли, представившим свое видение меритократии, являлся Д. Бэлл, согласно концепции которого уровень жизни зависит от качества его управления. «Общество, не выдвигающее лучших своих людей во главу своих основных институций, в социологическом и моральном отношении абсурдно» [7]. Г.Ю. Канарш отмечает, что концепция Д. Бэлла более сбалансирована, чем М. Янга и отвечает представлениям о справедливости в современном мире [8].
Таким образом, сущность теоретической парадигмы меритократии заключена в поиске наиболее способных кандидатов при равных возможностях образования с последующим созданием условий для работы на благо обществу, а сами знания будут являться спутником информационного общества.
Отечественные исследования, проводимые в современный период, показывают, что меритократические процессы станут реалиями недалекого будущего, в связи с этим высказывается мысль о необходимости переосмысления существующих подходов в социально-гуманитарном знании с целью недопущения ошибок в стратегическом планировании [9].
Первым и единственным в мире государством, провозгласившим режим правления политической меритократией, является Сингапур. Необходимо отметить, что по индексу развития человеческого капитала (индекс показывает результаты в сфере образования и здравоохранения и их влияние на производительность труда следующего поколения работников), проводимого в 2019 году Всемирным банком, Сингапур занимает лидирующую позицию, его успех в социальном развитии и экономической сфере стремится перенять Китай путем образовательных тренингов служащих по государственному администрированию. Как отмечает А.А. Жук, система отбора и обучения государственных служащих Сингапура имеет перспективы для Российской Федерации, так как способна укрепить социальных связи и снизить коррупционные риски [3]. В Японии кадровая политика также построена на принципе меритократии [4, с. 104]. Для нашего исследования обратимся к странам СНГ. Ряд ученых считают, что одной из основных проблем государственной службы является «кадровый рекрутинг постсоветской модели и вакуум патриотической идеологии» [10].
Интересным представляется опыт Республики Казахстан, где индекс человеческого капитала практически идентичен Российской Федерации (РФ - 34, Казахстан - 31). В Казахстане действует Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан, утвержденный главой государства, в котором детализируются правила служебной этики государственных служащих. Ранее в отношении сотрудников органов внутренних дел действовал Кодекс чести сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан, который заменил действовавший с 2005 года аналогичный по названию документ. Принятие кодекса стало одним из этапов по воплощению Плана нации «100 конкретных шагов» в рамках реализации пяти президентских реформ. И первая из реформ была направлена на укрепление формирования современного профессионального государственного аппарата.
В стандартах поведения руководителей в служебных отношениях предусмотрено обеспечение принципа меритократии при решении вопросов замещения должностей (то есть запрет на оказание предпочтения, исходя из личной преданности, родственным связям или землячеству). Представитель научной мысли рассматриваемого государства Э.Т. Темирбе- кова указывает на проблему детализации понятия меритократии и необходимого выделения показателей, которые должны влиять на рекрутинг и дальнейшее продвижение по карьерной лестнице в рамках реализации принципа, что влияет на целостное понимание государственными служащими, в том числе сотрудниками органов внутренних дел образа меритократа [11]. Р.К. Сарпеков отмечает, что реализация данного принципа является одним из средств арсенала предотвращения коррупционных деликтов [12, с. 37]. Российский ученый Р.В. Прудентов приходит также к выводам о возможности уменьшения коррупционных рисков при реализации администрирования в рамках меритократии, однако считает, что в настоящих социально-исторических условиях воплотить этот принцип невозможно [13, с. 38].
В Республике Узбекистан принцип меритократии не выделен в качестве отдельного принципа, вместе с тем в главе 3 Дисциплинарного устава ОВД в рамках взаимоотношений начальник-подчиненный, указана обязанность начальника не допускать отбор и передвижение на должности по признакам родства, кумовства, землячества и личной преданности, что практически повторяет нормы, предусмотренные в Республике Казахстан.
В Кыргызской Республике принцип меритократии также не обособлен в качестве отдельного принципа, однако статья 17 Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел к грубым нарушениям профессионально-этических принципов и норм в сфере неформальных отношении между сотрудниками относит использование дружеских или родственных связей между начальником и подчиненным в целях решения служебных вопросов в личных корыстных интересах, а также установление отношений круговой поруки и протекционизма на национальной основе и по признаку землячества, что по смыслу соответствует принципу меритократии в Республике Казахстан.
В Республике Таджикистан отсутствует прямое упоминание принципа меритократии, однако в Кодексе профессиональной этики сотрудника милиции предусматриваются правила служебного и неслужебного поведения, в которых установлен запрет на совершение коррупционные деяний, включающий аналогичные действия.
В российском законодательстве принцип меритократии не рассматривается как отдельный принцип государственного администрирования, вместе с тем пунктами 14 и 15 Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих предусмотрена обязанность заявлять о наличии и не допускать личную заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов; пункт 7 главы 3 Дисциплинарного устава ОВД РФ предусматривает для руководителя обязанность по недопущению протекционизма и принятию мер по противодействию коррупционным деликтам. Необходимо отметить, что в ранее действующем Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации статьей 17 был предусмотрен запрет использования личных отношений, землячества или родственных связей при перемещении по службе, поощрении и иных социальных вопросах. Нарушение данного запрета считалось грубым нарушением профессионально-этических принципов и норм. Интересным представляется высказывание бывшего министра МВД России Р.Г. Нургалиева, в котором объяснялась сверхсложность реформы ведомства. Так, одной из проблем назывался человеческий фактор, поскольку «негде набрать инопланетян, которые не воруют и чтут законы» [14].
В настоящее время представлен на рассмотрение проект Кодекса этики служебного поведения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, в котором предусмотрены отдельные требования к руководящему составу, включающие запрет протекционизма и избирательности при принятии решений по вопросам прохождения службы, что практически повторяет приводимые выше нормы в ранее действующем Кодексе профессиональной этики сотрудника ОВД РФ.
Таким образом, принцип меритократии в деятельности правоохранительных органов стран СНГ используется в качестве антикоррупционного предписания, придающего ак туальность соответствующей альтернативе правового поведения [15], а не в качестве классического метода отбора по способностям. Вместе с тем его реализация способствует недопущению конфликта интересов, что при использовании иных методов решает задачу должного поведения сотрудников органов внутренних дел. Критерии оценки профессионализма и эффективности, а также достоинств при отборе и прохождении службы являются нерешенными вопросами меритократического дискурса. Разрешение этого вопроса возможно в рамках всей системы государственной службы. Как представляется, наши выводы могут быть учтены при создании нового этического кодекса сотрудников полиции.