Развитие военно-промышленного комплекса Израиля: протекционизм и либерализм
Рассматриваются некоторые аспекты эволюции оборонной промышленности Израиля, вызванные процессами глобализации. Автор на основе проведенного анализа эмпирических источников, показывает, что Израилю путем реализации продуманной политики удалось довольно успешно предотвратить деградацию военно-промышленной базы в условиях конкуренции с крупными транснациональными корпорациями. Комментируется политика в этой области с периода, когда правительство Израиля по ряду причин встало перед выбором между возможностями открыть оборонную промышленность для прямых иностранных инвестиций или сохранить в собственности страны оборонно-промышленную базу и экспортировать производимое военное оборудование иностранным потребителям.
В конце 70-х гг. XX века был взят курс на оборонно-промышленное самообеспечение. В течение последующих 20-ти лет промышленный комплекс страны производил полный диапазон военного оборудования от повседневных продуктов до сложнейшего наукоемкого вооружения. Импортное вооружение замещалось системами местного производства. В качестве следующего этапа развития этой области характеризуется период, когда израильским компаниям стало не хватать эффекта масштаба, необходимого для эффективного производства основных систем вооружения или массового выпуска более простых продуктов. Прослежена дальнейшая динамика развития этой области до сегодняшнего дня.
Общепризнанно, что на продолжающемся этапе оборонно-промышленной глобализации ни одна из малых стран не играла такую непропорционально весомую роль на международном рынке вооружений, как Израиль. После арабо-израильской войны 1967 года крупнейшие поставщики вооружений и военной техники (ВВТ) наложили на Израиль эмбарго, в связи с чем страна модернизировала обширную оборонно-промышленную базу, способную собственными силами производить самые разные изделия - от стрелкового оружия до реактивных самолетов. Позднее, в 1980-е года, стремлению Израиля производить более сложные системы вооружений помешали структурные изменения в мировом оружейном производстве. По сравнению с крупными оборонными транснациональными корпорациями израильским компаниям не хватало эффекта масштаба и гарантированного доступа на рынок для успешной разработки основных систем ВВТ или эффективного массового производства более простой продукции. Вместо того чтобы открыть оборонную промышленность для прямых иностранных инвестиций, руководители Израиля решили сохранить в собственности страны оборонно-промышленную базу, экспортируя более крупную долю производимых в стране вооружений иностранным потребителям, число которых постоянно росло.
Зачатки израильской оборонно-промышленной базы появились в 1920-е годы, то есть за два десятилетия до объявления национальной независимости. Однако Израиль не провозглашал отчетливую оборонно-промышленную стратегию до конца 1960-х годов. В стране долго велись ожесточенные дискуссии между сторонниками оборонно-промышленного самообеспечения и поборниками закупок иностранного оружия, обладающего требуемой боевой эффективностью при приемлемой стоимости [Hoyt, 2007, p. 81-87]. В связи с этим, даже когда премьер-министр Давид Бен-Гурион в 1950-х го дах направил репарационные выплаты Западной Германии на строительство оружейных заводов, военные руководители настаивали на закупке все более сложного импортного оружия. Между 1955 и 1967 годами отношения Израиля с Францией позволяли израильским политикам одновременно преследовать обе цели: Франция поставляла готовое оружие и лицензии на местное производство вооружений французской конструкции [Старкин, 2004, с. 45-51].
После долгих колебаний между автономией, которую давало внутреннее оружейное производство, и экономической эффективностью импортных аналогов ВВТ израильские лидеры под воздействием негативной европейской реакции на арабо-израильскую войну 1967 года в итоге пришли к политике оборонно-промышленного самообеспечения. После долгих лет импорта передового французского и английского оружия Израиль внезапно оказался в условиях эмбарго со стороны обеих стран. США заполнили вакуум, увеличив поставки оружия, однако лидеры Израиля решили, что непозволительно зависеть от какой-либо страны в стабильном снабжении ВВТ [Старкин, 2007, с. 231-237]. Правительство страны инициировало целый ряд военно-промышленных проектов, в результате которых доля военного бюджета страны, поступавшего в местные оборонные компании, выросла с 20 до 40 % [Klieman, 1998, р. 113].
Стремление Израиля к оборонно-промышленному самообеспечению дало плоды за 20 лет, прошедших после войны 1967 года. Между 1967 и 1973 гг. оборонно-промышленная база расширилась в пять раз, за период с 1974 по 1984 гг. еще в четыре раза, а количество занятых в сфере ВПК выросло с 14 до 80 тысяч человек [Hoyt, 2007, р. 83-93]. Этот промышленный комплекс производил полный диапазон военного оборудования от повседневных продуктов до сложнейшего наукоемкого вооружения. Наиболее поразителен тот факт, что израильские инженеры разработали такие технологически сложные системы вооружений, как истребители Kfir, танки Merkava, ракетные катера Saar. Качество нового израильского оружия было про демонстрировано в ходе вторжения в Ливан в 1982 году, когда танки и беспилотные летательные аппараты израильского производства обеспечили Израилю одностороннее превосходство над сирийскими вооруженными силами [Bavly et al., 1984, р. 85-90].
По мере расширения диапазона местной продукции израильское правительство замещало импортное вооружение системами местного производства. К 1980 году такая политика замещения импорта позволила вооруженным силам Израиля удовлетворять более 44 % потребности в вооружениях за счет собственных продуктов. Чтобы достигнуть таких стремительных результатов, правительство страны взяло на себя центральную роль в создании современной оборонно-промышленной базы. Четыре крупных государственных компании - Israel Aircraft Industries (IAI), Israel Military Industries (IMI), Raphael и Army Ordnance Factory - выступали генеральными подрядчиками в проектах по производству систем основного оружия и вместе составляли 70 % израильской оборонно-промышленной базы [Steinberg, 1983, р. 284-85]. Даже когда оборонная промышленность была в частных руках, Директорат закупок и производства Министерства обороны неоднократно предоставлял инвестиционный капитал и гарантированные заказы, необходимые для организации новых фирм. Желание правительства управлять оборонной промышленностью привело к запрету прямых иностранных инвестиций, что обеспечило сохранение оборонно-промышленной базы в руках государства [Lifshitz, 2003, р. 228-232].
По некой иронии, как только израильский ВПК достиг высокого уровня самостоятельности, оборонно-промышленная глобализация начала угрожать жизнеспособности израильской модели внутреннего стимулирования оборонно-промышленного роста. С началом стремительных изменений мирового оружейного рынка израильским компаниям стало не хватать эффекта масштаба, необходимого для эффективного производства основных систем вооружения или массового выпуска более простых продуктов. Это стало очевидным в середине 1980-х годов, когда при осуществлении крупнейших проек тов возник существенный перерасход средств, а правительственные заказы не смогли обеспечить достаточный для обеспечения работы сборочных линий спрос.
Проблемы с оборонно-промышленной конкурентоспособностью, вызванные ростом стоимости вооружений, впервые проявились в аэрокосмической отрасли. В 1970-х годах Израиль успешно разработал собственный истребитель Kfir, однако проект по созданию истребителя следующего поколения Lavi оказался нежизнеспособным. В этом проекте были задействованы 15 % военного бюджета страны и четверть сотрудников предприятий оборонной промышленности, и, тем не менее, перерасхода средств и отклонения от графика работ избежать не удалось. К 1985 году стало понятно, что из-за отсутствия эффекта масштаба цена Lavi будет завышена по сравнению с иностранными аналогами. Кроме того, поскольку Lavi не был готов к запуску в производство в установленные сроки, правительство было вынуждено продлить выпуск его предшественника Kfir, чтобы не заморозить производство истребителей. Вновь построенные самолеты Kfir консервировались, поскольку вооруженные силы не могли принять их на вооружение [Hoyt, 2007, р. 89].
Учитывая, что такие же трудности возникали при работе по созданию самоходной артиллерии и нового поколения ракетных катеров, у Израиля не хватало ресурсов для реализации всей линейки проектов. Поэтому в конце 1980-х годов министр обороны Ицхак Рабин принял решение заменить три самых дорогостоящих продукта - истребитель Lavi, самоходную артиллерийскую систему Sholef и ракетный катер нового поколения - более дешевыми импортными аналогами. Этот прием на некоторое время смягчил бюджетные проблемы Израиля, однако усугубил долгосрочные проблемы оборонно-промышленной базы страны. Поскольку страна стала импортировать оружие, которое намеревалась производить самостоятельно, доля военного бюджета, идущая местным оборонным фирмам, за 10 лет (с 1984 по 1994 годы) уменьшилась с 40 до 17 %, обусловив 50-процентное снижение финансирования оборонной промышленности [Naaz, 2000, р. 2083].
Такое снижение внутреннего спроса привело к кризису, угрожающему существованию оборонно-промышленной базы, которая раньше продавала 70 % производимого оружия израильской армии. Теперь внутренний израильский рынок уже не мог поддерживать масштабную оборонно-промышленную базу государства. Более того, израильские компании были не готовы к тому, чтобы компенсировать этот спад спроса экспортными продажами, поскольку многие из выпускаемых продуктов были слишком дороги для международного рынка. При таких обстоятельствах правительство страны должно было провозгласить новую оборонно-промышленную стратегию. Формального и прозрачного процесса обсуждения организовано не было, израильская оборонно-промышленная стратегия появилась в результате неформальных консультаций между основными заинтересованными сторонами [Defence structure..., 2010, р. 238-39]. Общее военное прошлое израильских политических лидеров, руководителей компаний и военных руководителей способствовало подобному неформальному способу принятия политических решений.
В результате этих консультаций стороны пришли к согласию о том, что, хотя Израиль больше не может поддерживать полный спектр оборонно-промышленных возможностей, сохранение в собственности государства мощной оборонно-промышленной базы жизненно необходимо для национальной безопасности. Израильские политики выдвинули два аргумента в пользу такого курса. Во-первых, они утверждали, что внутренняя оборонная промышленность позволяет стране разрабатывать индивидуальные решения уникальных проблем безопасности [Старкин, 2011, с. 6-12]. Например, у Израиля были уникальные требования к такому оборудованию, как малоуязвимые бронемашины и противоракетные системы, найти адекватную замену которым на мировом рынке было проблематично. Второй аргумент касался обеспечения надежности поставок: пережив режим санкций, израильские руководители считали ключевой способность страны автономно обслуживать и модернизировать импортное оружие [Ben-David, 2008].
После того, как правительство объяснило, почему стране нужна собственная оборонная промышленность, необходимо было решить, каким образом сохранить внутреннюю оборонно-промышленную базу. Лидеры Израиля отвергли вариант открытия оборонно-промышленной сферы для прямых иностранных инвестиций из-за опасений потерять над ней контроль. Было решено сохранить оборонные предприятия в собственности страны, увеличив объем экспортных продаж и создав тем самым эффект масштаба, недостижимый в рамках внутреннего спроса. Чтобы прийти к этому, национальный ВПК должен был отойти от зависимости от внутреннего рынка и переориентироваться на экспорт.
Для израильских оборонных компаний эта цель была весьма притягательной, но труднодостижимой. На самом деле оборонные фирмы малых стран не могут конкурировать в сферах, где необходим эффект масштаба, поскольку них нет большого внутреннего рынка сбыта, которым обладают их конкуренты. Более того, сравнительно небольшие оборонные фирмы Израиля должны тратить непропорционально крупные суммы на рекламу для проникновения на внешние рынки, поскольку пропорция маркетинговых расходов в бюджете оборонной фирмы снижается по мере роста размера предприятия. При прочих равных условиях более высокие рекламные расходы приводят к более высокой стоимости израильских товаров, чем их аналогов, производимых транснациональными корпорациями. Более того, политические факторы не позволяли Израилю экспортировать оружие в арабские страны, которые представляют собой один из самых емких и доходных рынков вооружений в мире.
Будучи в невыгодном конкурентном положении, израильские фирмы старались развивать товарные ниши и выявлять специфические рынки, где они могли бы получить преимущество. Что касается производственно-технологических решений, правительство побуждало оборонные фирмы концентрироваться на продукции и услугах, где организационная гибкость малых компаний важнее значительного эффекта масштаба, которым обладают крупные фирмы. В результате израильские компании отказались от выпуска основных систем вооружения и сосредоточились на таких специфических сегментах, как ракеты, беспилотные летательные аппараты и комплекты доработки для иностранного оружия. В помощь им правительство инвестировало свой скромный бюджет на НИОКР в технологии, обладающие высокой степенью неопределенности, в надежде добиться радикальных инноваций и получить конкурентные преимущества в этих нишах [Defence structure..., 2010, р. 238-41].