В силу указаний статьи 10 этого Закона государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.
Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает особое место в системе институтов гражданского общества, определяемое его двойственной правовой природой: с одной стороны, уполномоченный является государственным чиновником, назначаемым и отстраняемым от выполнения своих полномочий Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Специалисты аппарата уполномоченного финансируются из средств государственного бюджета, поэтому могут быть признаны государственными служащими, а сам аппарат -- госорганом. С другой стороны, этот институт обязан обеспечивать содействие и поддержку институтов гражданского общества и быть независимым от государственных органов и должностных лиц. Создание данного института в России было санкционировано не самим гражданским обществом, которого к моменту принятия Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не существовало в полноценном и оформленном виде, а государством. Перевес в сторону отнесения это института к институтам гражданского общества возможен при дополнении его полномочий правом приостанавливать незаконные решения государственных органов, поименованным нами полувластной функцией (под полувластной функцией институтов гражданского общества нами понимается право вынесения вотума недоверия представителю власти определенного уровня, доведенное до сведения вышестоящего органа власти, являющегося основанием для отстранения его от занимаемой должности (аналогия с судом присяжных)). Это полномочие позволит вместе с дополнительной ответственностью омбудсмена одновременно увеличить эффективность и значимость его деятельности, позволив реально компенсировать недостатки внутреннего административного контроля, дополняя парламентский и судебный контроль, становясь доступным средством защиты прав человека от противоправных действий или иных ошибок исполнительной власти.
Деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав человека, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав. Для сравнения и внесения предложений по совершенствованию действующего законодательства в части эффективного взаимодействия органов системы публичной власти в лице сотрудников МВД России и одного из институтов гражданского общества -- омбудсмена проанализируем порядок формирования и обьем функций и полномочий омбудсмена в других странах.
Институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение, впервые появился в Швеции в 1809 году (учрежден Конституцией Швеции 1809 года) и на протяжении XIX веке оставался исключительно шведским явлением. На омбудсмена юстиции, являющегося основным омбудсменом, возлагался надзор (контроль) за деятельностью судов, прокуратуры, административных органов. На сегодняшний день национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах как ответ гражданского общества на усиление исполнительной власти, нарушение норм управленческой морали. Это позволило преодолеть противоречия между государством и гражданским обществом, гарантируя информированность граждан о злоупотреблениях чиновников, в том числе сотрудников органов МВД.
Наибольший интерес представляют омбудсмены Дании и Гренландии, имеющие экономическую независимость от государства, получающие эту должность путем демократических выборов, что реально обеспечивает их независимость от органов власти. Омбудсмен Дании соответствует классической, то есть парламентской модели омбудсмена. Его независимость обеспечивается законом, процедурой выборов, самостоятельным бюджетом, наличием собственного бюро. Сфера компетенции определена однозначно -- защита индивидуальных прав человека в отношениях с публичной администрацией. Несмотря на то, что формы представления датского омбудсмена носят рекомендательный характер, его деятельность компенсирует недостатки внутреннего административного контроля, дополняя парламентский и судебный контроль, позволяет доступными средствами защитить граждан от противоправных действий или иных ошибок исполнительной власти. Гренландский омбудсмен, как и его датский коллега, является независимым должностным лицом, осуществляющим контроль за законностью деятельности органов власти, наделен широким кругом полномочий.
В отличие от датского омбудсмена, выборного и независимого, имеющего самостоятельный бюджет и собственное бюро, российский назначается, самостоятельного бюджета не имеет, защищает не только общественные, но и государственные интересы.
Двойственное положение российского омбудсмена порождает отсутствие четкого определения статуса, обусловленное зависимостью от органов государственной власти. Однако именно законодательное признание его государственным служащим объединяет его со служащим органов внутренних дел и позволяет в поиске путей взаимодействия и эффективного сотрудничества по обеспечению конституционных прав и свобод человека ставить вопрос о необходимости наделения его полувластной функций -- приостановления незаконных решений государственных органов, нарушающих права человека во избежание невозможности восстановления этих прав при вынесении судебного решения в защиту этих прав либо при повороте исполнения судебного решения.
Так как российский омбудсмен не наделен ни властными полномочиями, ни функцией общественного контроля обеспечения конституционных прав человека, именно в этой сфере он может тесно сотрудничать с сотрудниками органов внутренних дел, ограждая их от возможного нарушения конституционных прав и получая от них поддержку в защите прав человека, используя наличие у них властных полномочий в предусмотренном законом порядке. На уровне региона это может быть специально заключенное соглашение в порядке реализации положений Конституции РФ, указов Президента РФ и норм Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и ФЗ «О полиции».
Представляется, что объединяющим началом в деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и служащего внутренних дел как представителя органов МВД России является цель при учреждении должности омбудсмена -- обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, соблюдение и уважение их государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Их объединяет то, что уполномоченный является гарантом защиты прав человека, а органы внутренних дел призваны от лица государства защищать прав человека как высшую конституционную ценность.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», определяя его компетенцию (глава III, ст. 15--36), предусматривает, что, приступив к рассмотрению жалобы, уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению, а также направить запрос уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации (ч. 1 ст. 22).
Основное содержание деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составляет повседневная защита личности от произвола должностных лиц и государственных органов любого уровня. Полноценное выполнение этих функций уполномоченным по правам человека в Российской Федерации позволяет своевременно выявлять общие недостатки в деятельности органов исполнительной власти, обобщать типичные нарушения прав человека, предлагать пути их устранения. Повсеместное внедрение координационных совещаний органов МВД России и омбудсменов несомненно будет способствовать борьбе с преступностью и нарушением прав человека.
Основной задачей уполномоченных по правам человека является рассмотрение жалоб граждан на нарушения их прав и свобод государственными и муниципальными органами, их должностными лицами. Массив этих жалоб достаточно большой. Только в 2018 году было рассмотрено более 200 тыс. обращений граждан, из которых на федеральный уровень поступило более 38 тыс. Деятельность уполномоченных по правам человека подробно освещается в ежегодных докладах, которые публикуются в СМИ и размещаются в Правозащитной карте России [7].
Для усиления гарантий успешной деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации российское законодательство предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в его деятельность. Статья 17.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”» влечет наложение административного штрафа в размере от 2 до 3 тыс. рублей.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, осуществляя на конституционно-правовой основе защиту прав и свобод человека и гражданина, взаимодействует с органами всех ветвей единой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на федеральном и региональном уровнях. Как должностное лицо, образующее вместе со своим аппаратом специфическую федеральную конституционно- правовую службу, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван защищать права и свободы человека и гражданина во внесудебном порядке. Хотя документы, исходящие от него, носят в основном информационный и рекомендательный характер, они требуют к себе от всякого и каждого, от всех, к кому они обращены, ответственного, высоко сознательного отношения.
Из приведенного выше анализа полномочий омбудсменов и сотрудников органов внутренних дел становится понятным, что их тесное взаимодействие в сфере обеспечения конституционных прав человека как высшей конституционной ценности законодательно обосновано и крайне необходимо как гражданскому обществу, так и государству.
Эффективное сотрудничество органов внутренних дел и омбудсменов, осуществляемое предложенными нами путями, не только поможет соблюсти законность и правопорядок, но укрепит доверие к ним со стороны гражданского общества, способствуя надлежащему выполнению возложенных на них обязанностей.
Примечания
1. Зорькин В.Д. Государство и гражданское общество // Родная газета. 2004. 29 апреля.
2. Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания. М., 1989.
3. Мами К. Правовое государство: социальный идеал и реальность // Законодательство. 2003. № 2. С. 67--70.
4. Либанова С.Э. Демокурия: монография. Курган: Изд-во Курганский гос. ун-т, 2014. 318 с.
5. Либанова С.Э. Адвокатура в механизме обеспечения прав человека в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
6. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г № 699 (ред. от 06.11.2018) // Собрание законодательства РФ. 2016. № 52, ч. V, ст 7614.
7. Правозащитная карта России (раздел Российская Федерация, раздел субъекты Российской Федерации). URL: http://map.rightsrf.ru/Karta_Yadro/ross_ fed.html (дата обращения: 02.09.2019).