Пути взаимодействия омбудсменов и сотрудников органов внутренних дел в обеспечении конституционных прав человека как высшей конституционной ценности
Ищук Владимир Григорьевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного права Уральский государственный юридический университет Екатеринбург
Либанова Светлана Эдуардовна
преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Рязань
В статье анализируются теоретические и законодательные основы взаимодействия органов полиции и уполномоченного по правам человека. Авторы анализируют нормативные источники, определяющие основания и порядок взаимодействия указанных институтов в целях всестороннего, качественного и объективного обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Обращается внимание на особую специфику такого взаимодействия, обусловленную нахождением органов внутренних дел на острие борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Авторы отстаивают точку зрения о том, что омбудсмены в своей деятельности должны предотвращать не только прямые нарушения прав личности, но злоупотребления должностными лицами своими полномочиями, не выходящие за рамки закона. Особой сферой взаимодействия, на которую обращено внимание, является защита прав самих сотрудников органов внутренних дел. В завершение делается вывод о необходимости ответственного отношения к выполнению поручений и иных документов, издаваемых уполномоченными по правам человека, несмотря на отсутствие у таковых обязательного характера.
Ключевые слова: гражданское общество, омбудсмен, уполномоченный по правам человека, полиция, органы внутренних дел, права человека, конституционная ценность.
омбудсмен право личность злоупотребление должностной
Ways of interaction of ombudsmen and employees of internal Affairs bodies in ensuring constitutional human rights as the highest constitutional value
Svetlana E. Libanova Vladimir G. Ishchuk
teacher of the department of state and civil law disciplines
Ryazan branch of Moscow university of the Ministry of interior of Russian Federation
Ryazan, Russian Federation
doctor of sciences (law), associate professor, professor of constitutional law department Ural State Law University (21 Komsomolskaya st., Yekaterinburg, Russian Federation
The article analyzes the theoretical and legislative foundations of the police interactions with institution of ombudsman. The authors analyze legislative sources that determine the basis and procedures of their interactions in order to comprehensively, qualitatively and objectively ensure the protection of the rights, freedoms and legitimate interests of humans and citizens. The close attention is drawn to the specifics features reasoned by forefront character of activity executed the bodies of internal affairs, who fight against crime, protect of public order and public safety. The authors argue that the ombudsmen in their activities should prevent not only direct violations of individual rights, but also abuse of powers by the officials in other ways. A special area of interaction analyzed in the article is the protection of the rights of police officers themselves. In conclusion, authors conclude the necessity to provide a responsible attitude to the execution of instructions and other documents issued by ombudsmen, despite the absence of their binding character.
Keywords: civil society, ombudsman, police, bodies of internal affairs, human rights, constitutional value.
Конституционной (высшей) целью деятельности государственных правоохранительных органов и правозащитных общественных организаций, в том числе правозащитного института гражданского общества -- уполномоченного по правам человека как элемента гражданского общества, а также иных общественно-государственных организаций и органов и самого человека является обеспечение гарантированных конституционных прав человека.
Краеугольную основу всей отечественной правовой системы составляет Конституция РФ 1993 года, в содержании которой заложена принципиально новая, сопрягающаяся с ценностями современной цивилизации парадигма, согласно которой человек, его права и свободы признаются высшей ценностью и, следовательно, обязанностью государства является реализация гарантий по их признанию, соблюдению и защите. Интересы и ценности государства как относительно самостоятельного и самодостаточного института не являются решающими. Таковыми являются только интересы и ценности самого общества. Основные права и свободы, закрепленные в конституционно-правовых актах, являются непосредственно действующими. В Российской Федерации в силу прямых указаний Конституции РФ (ст. 2, 17, 18) именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Данные положения служат конституционно-правовой основой для эффективного взаимодействия институтов гражданского общества и органов системы публичной власти, в том числе эффективного взаимодействия института гражданского общества, поименованного омбудсмен (уполномоченный по правам: человека, ребенка, предпринимателя и т. д.), и органов внутренних дел как одной из важных структур системы органов публичной власти.
Конституционный анализ (с позиции обеспечения конституционных прав человека на основании требований ст. 2 Конституции РФ) реализации конституционных функций сотрудников органов Министерства внутренних дел РФ (далее -- сотрудников МВД России) в тесном взаимодействии с институтом гражданского общества -- омбудсменом позволит не только определить способы их применения в конституционной правозащите каждого, в том числе самого сотрудника органов внутренних дел, но и определить наиболее эффективные пути содействия гражданского общества реализации сотрудником МВД России своих полномочий. Более того, систематизация методов взаимодействия этих двух институтов (омбудсмена и сотрудника МВД России) позволит обосновать авторский тезис о том, что такое взаимодействие является одним из способов гармоничной интеграция институтов гражданского общества и органов системы публичной власти, обеспечивающим защиту прав самих сотрудников органов внутренних дел.
Провозглашение в Конституции РФ правового государства означает не только программно-политическое положение, служащее ориентиром для социального развития, но и законодательное требование формировать правовое государство в соответствии с его универсальными критериями. Одним из важных условий становления государства правовым является наличие развитого гражданского общества, способного реально контролировать деятельность органов системы публичной власти.
Актуальность необходимости определения путей гармоничного интегрирования институтов гражданского общества и государства по обеспечению гарантированных конституционных прав человека подтверждена высказыванием председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: «Если власть станет стремиться создавать под себя удобное право, то любая правовая реформа станет не более чем фикцией. Ведь элементы гражданского общества у нас еще в рыхлом состоянии. Отсутствие системы политических партий вместе с отсутствием массового правосознания общества создает колоссальную базу для поворота к неправовому государству. Мы боремся за господство права» [1]. Еще Томас Пейн, ссылаясь на пример Соединенных Штатов Америки, подчеркивал, что общество само в состоянии урегулировать те вопросы, которые обычно возлагаются на правительство, последнее же не только не помогает обществу, но и часто мешает ему развиваться [2, с. 67--70].
Важнейшей предпосылкой правового государства является гражданское общество, то есть система отношений между людьми, обеспечивающая удовлетворение их неотъемлемых прав и интересов на основе самоуправления и свободы [3]. В отличие от понятия «правовое государство», которое предусмотрено в Конституции РФ, понятие «гражданское общество» в ней отсутствует. Сложная проблематика гражданского общества активно разрабатывается представителями философских и социологических дисциплин, историками, политологами, учеными-юристами.
Институты гражданского общества, через которые «многонациональный народ» России может отстаивать общественные интересы и контролировать власть, Конституцией РФ не предусмотрены. Статья 30 Конституции РФ о праве каждого на объединение имеет в виду нечто другое, уточняя, что это право, в частности, означает создание профессионального союза «для защиты своих интересов». Косвенно затрагивается проблема общественных объединений в статье 3 Конституции РФ, предусматривающей политическое многообразие и многопартийность.
Одной из важнейших научных проблем является отсутствие единой концепции гражданского общества, к институтам которого мы относим институт омбудсмена, руководствуясь проведенным ранее исследованием о необходимости разделения общественных объединений по критерию наличия свойств, позволяющих выполнять общественно-полезную публичную деятельность для всех членов общества, на относящиеся к институтам гражданского общества и не относящиеся [4]. При этом мы признаем двойственную природу этого института, исходя из статуса государственного служащего, присущего омбудсмену.
Полагаем, что развитое гражданское общество можно определить как такое состояние общественных отношений, которое дает возможность всему народу и каждому человеку участвовать в государственном управлении, надзоре за этим управлением, тесно взаимодействовать с контролирующими органами власти по привлечению нарушителей к ответственности, а также распределять и управлять общественными ресурсами. Омбудсмен наделен лишь функцией общественного надзора, потому что не имеет властных полномочий (при этом необходимо отметить, что общественного контроля за обеспечением реализации конституционных прав человека органами публичной власти из-за отсутствия законодательно закрепленного механизма такой реализации и обязательности выполнения указаний общественного контролирующего субъекта не существует. Этот вывод сделан на основе анализа разграничения полномочии по результату деятельности соответствующих органов (у контрольных -- окончательность и обязательность указаний, обеспеченная силой государства; у надзорных -- предварительность и рекомендательность, требующая для реализации наличия властных полномочий [5, с. 29]).
Конституционно-правовая природа общественного надзора проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций в соответствии с Конституцией РФ. Следовательно, эффективный общественный надзор может быть осуществлен только знатоками права, поэтому целесообразно на должность омбудсменов назначать именно юристов. Юри- сту-омбудсмену и юристу -- сотруднику МВД будет легче понять друг друга и аргументировать свои доводы понятными обоим нормами права.
Общественный надзор омбудсмена возможен как за активным, так и за пассивным использованием права, но результативным он может быть только в порядке предотвращения нарушения прав с помощью власти закона, а точнее его знания и уведомления об этом сотрудников органов системы власти, в том числе сотрудников МВД России. Представляется, что на сегодняшний день это самый оптимальный путь взаимодействия анализируемых институциональных систем.
В современных условиях, когда, с одной стороны, формируются институты гражданского общества, а с другой -- структуры правового государства, вопрос о месте и роли органов внутренних дел, включая полицию, в системе отношений общества и государства предстает совершенно в новом свете.
Реализация конституционных функций по обеспечению реализации прав человека органами внутренних дел зафиксирована в ряде документов. Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 года № 699 [6], среди основных задач, решаемых МВД России, обозначена и задача, предполагающая «обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России» (подп. 3, 5 п. 2 Положения). При этом в рассматриваемом Положении отмечено, что МВД России, осуществляя свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел и органы управления внутренними войсками, осуществляет ее во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Деятельность МВД России является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации. При МВД России действует общественный совет, который формируется в порядке, установленном Президентом РФ (пп. 7--8 Положения).
Полиция, входящая в единую централизованную систему МВД России, действующая на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», при осуществлении своей деятельности обязана: взаимодействовать и сотрудничать с общественными объединениями, организациями и гражданами; использовать их в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; оказывать им содействие в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.