Процесс принятия решений в НАТО и дипломатия малых стран
Григорян Арамаис Вячеславович, кандидат политических наук, атташе, Отдел России управления СНГ, Министерство иностранных дел Республики Армения
Аннотация
консенсус безопасность международный арена
Актуальность данной темы заключается в том, что НАТО продолжает оставаться одним из сильнейших структур безопасности на международной арене, и процессы, протекающие в данной организации, являются одним из важных тем для исследования. Предметом исследования в данной статье является процесс принятия решений в НАТО и роль и вовлеченность малых стран в этом процессе. Для защити своих интересов малые страны связывают свою национальную безопасность с разными региональными оборонными структурами, такими как НАТО. Важным составляющим процесса принятия решений в НАТО являются принцип консенсуса, консультации и принцип неделимости безопасности в Альянсе. Также в работе рассматривается отношение остальных союзников к проводимой политике малых стран и их маневров. В статье использованы следующие методы: Институциональный метод - для выявления основных функций и направлений деятельности НАТО, структурно-функциональный анализ - для рассмотрения структурных особенностей организации и роли государств-участников, и онтологический метод - для исследования власти, отношения господства и подчинения в НАТО. Основными выводами в данном исследовании являются то, что малые государства-члены НАТО имеют соответсвующие рычаги влияния на процесс принятия решений. Это связано в первую очередь с институциональными и правовыми особенностями организации, с основополагающими принципами ее деятельности. Для малых стран возможны обеспечение безопасности и защита национальных интересов в рамках НАТО, одновременно каждое государство-член Альянса отдает часть своего суверенитета организации.
Ключевые слова: Процесс принятия решений, Большая сила, Консультации, Партнерство ради мира, Североатлантический совет, Коненсус, НАТО, Малые страны, Национальные интересы, Безопасность
Abstract
Grigoryan Aramayis Vyacheslavovich, PhD in Politics, Attache at the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Armenia, the CIS Department, Russia Division
The topicality of this problem is determined by the fact that NATO remains one of the strongest security structures in the international arena, and the processes in this organization are among the most important issues to be studied. The research subject is the decision-making process within NATO and the role and significance of small countries in this process. To protect their interests, small countries connect their national security with different regional defense organizations such as NATO. Important components of NATO's decision-making process are the consensus principle, consultations, and indivisibility of security within the Alliance. The author also considers the attitude of other members of the Alliance to the small countries' policies and maneuvers. The author uses the institutional method to detect the key functions and directions of NATO's activities, structural-functional analysis - to consider the structural peculiarities of the organization and the role of its member-states, and the ontological method - to study NATO's power and the relations of domination and subordination within NATO. The author concludes that small countries within NATO have particular leverages within the decision-making process. It is determined by the institutional and legal peculiarities of the organization and its fundamental principles. For small countries, it is possible to guarantee security and protect national interests within NATO, and at the same time, each member-state concedes a part of its sovereignty to the organization.
Keywords: Decision-making process, Great Power, Consultations, Partnership for peace, North-Atlantic Council, Consensus, NATO, Small countries, National interests, Security
Участие малых стран (small state, small power) в международных и глобальных процессах по сравнению с большими странами (bigger states, great powers) незначительна. Но данный факт не означает, что малые страны вообще не имеют никакого влияния на международную среду, и их голоса не важны для решения глобальных проблем. К сожалению, проблема роли малых стран в мировой политике изучена не полностью.
Существует множество исследований по поводу определения, какое государство является малым, но единого мнения в этом вопросе нет. В одном случае страна определяется как «малая» или как «меньшая» относительно других стран, которые носят название «супердержавы», «глобального лидера» или «регионального лидера». В другом, для дифференциации стран важную роль играет восприятие самой страны к какой категории она подходит. Это означает, что если народ страны и другие нации принимают восприятие малости, то следует считать данную страну малой страной, малой силой [2, с. 56].
В-третьих, малой силой является государство, которое принимает, что не может обеспечивать собственную безопасность в первую очередь собственными средствами, и которое, следовательно, должно опираться на помощь других стран, институтов, процессов для обеспечения безопасности. Вера малых сил в свою неспособность полагаться на собственные средства признаются также и другими странами участниками международной политики [2, с. 60].
Для того, чтобы изучить проблемы и вызовы дипломатии малых стран в структурах Североатлантического альянса, следует в первую очередь понять сам процесс принятия решений в организации, что в свою очередь позволит выявить те средства и инструментарий, которые применяются малыми странами-членами для защиты своих интересов.
О внутренней стратегической ситуации НАТО, в том числе и об ее структурной восприятии сравнительно четкое описание дал доктор Клаус Висман, в прошлом военный представитель Германии в НАТО. По словам доктора Висмана, альянс объединяет крайне разные государства:
Ш Вместе с экономическими, промышленными, технологическими и военными державами страны с крупным, средним, малым или незначительным потенциалом,
Ш Страны с ядерным вооружением и без, страны-члены Совета безопасности ООН, и обычные государства,
Ш Государства с глобальными обязательствами и амбициями, и страны у которых только узкие интересы,
Ш Инициаторы Второй мировой войны, жертвы, победители и проигравшие,
Ш Гомогенные государства и страны с ограниченным суверенитетом,
Ш Государства, имеющие постоянную историческую вражду и взаимные претензии, в том числе территориальные,
Ш Старые и новые демократии. [1, 1-2]
Поэтому не удивительно, что в такой разнообразной организации происходят частые разногласия и даже споры. И защитить свои собственные интересы, являясь страной с малым потенциалом, становится более сложной задачей в данных условиях.
В НАТО существует три органа для принятия стратегических решений, которые подчиняются следующему иерархическому порядку: Североатлантический совет (North Atlantic Council (NAC), где государства-члены представлены постоянными представителями, под руководством Генерального секретаря и при поддержке международного персонала; Военная комиссия во главе с председателем и поддержкой международного военного персонала. Здесь также все государства-члены имеют свои постоянные представители. Данные две органы располагаются в Брюсселе. В качестве внешней консультативной меры, вместе с другими военными органами, следует выделить Верховное главнокомандованиеОВС НАТО (Allied Command Operations), со штаб-квартирой верховного штаба союзных войск в Европе в городе Монс, Бельгия. [1, 4-5]
Изучая процесс принятия решений в НАТО, следует прежде всего подчеркнуть, что все решения этой организации принимаются на основе консенсуса, после обсуждения и консультаций с государствами-членами. Принцип консенсуса используется с момента основания Альянса.
Примечательно, что в основе всех видов деятельности НАТО в 1949 году. Вашингтонский договор не выделяет методы принятия решений в организации и концентрируется на консультативном характере Альянса. [5] Со временем в рамках процессов принятия решений в НАТО возникли три основных составляющих: консультации, консенсус и неделимость безопасности в Альянсе.
Консенсус в принятии решений означает, что она является приемлемым для всех. Таким образом, когда речь идет о «решении НАТО», это означает, что решение отражает общую волю всех государств-членов НАТО.
Этот принцип используется во всех структурах Североатлантического альянса, на уровне любого комитета, и ясно показывает тот факт, что решения НАТО принимаются со стороны всех членов организации. [6]
Исключение составляют решения о принятии новых членов в Альянс. Согласно Статье 10-ой договаривающиеся стороны при общем согласии могут предложить любой европейской стране, которая способна развивать принципы Договора и внести свой вклад в обеспечение безопасности Североатлантического региона, может присоединиться к договору. Любое государство, которое получило приглашение, может стать Договаривающейся стороной, передовая правительству Соединенных Штатов документ о присоединении к Договору на депозит. Правительство Соединенных Штатов обязано информировать остальных государств-членов о любой передаче подобного документа. [6]
Принятие решений по принципу консенсуса предполагает, что в НАТО не происходят голосований. Консультации продолжаются до тех пор, пока не согласовывается удовлетворительное для всех решение. Конечно, существуют частые разногласия между сторонами, но так как консультации в рамках НАТО консультации проходят на регулярной основе, участникам заранее известны позиции друг друга, и, следовательно, не требуется много времени, чтобы прийти к согласию. Следует подчеркнуть, что Генеральный секретарь всячески поддерживает консультации в институтах НАТО.
Консультации проходят по всем вопросам, которые имеют стратегический интерес для Североатлантического альянса:
Ш Создание новых сил и средств для развития отношений со странами, не являющимися членами НАТО;
Ш Осуществление военных действий;
Ш Вопросы, относящиеся деятельности и развитии Организации; бюджет, стратегия, общая позиция.
Кроме того, государствам-члены рекомендуется будет предлагать на обсуждение Североатлантического совета различные вопросы и проблемы. В частности, это положение подкрепляется статьей 4 Договора, в котором говорится, что договаривающиеся стороны должны консультироваться друг с другом, если, по их мнению, существует угроза территориальной целостности, политической независимости или безопасности какой-либо другой стране Альянса. [7]
Таким образом, процесс консультаций является основой для принятия решений в НАТО. Это укрепляет политические позиции НАТО, давая государствам-членам возможность выразить свои идеи, мнение или официальную позицию по любому вопросу, с другой стороны, это позволяет НАТО играть активную роль в предотвращении конфликтов и ликвидации их последствий. Кроме того, Институт консультаций становится мощным оружием, инструментом для государств-членов НАТО с меньшим весом в пути достижения своих политических целей.
Консультации проводятся постоянно как на официальном, так и неофициальных уровнях. В Брюсселе, в штаб-квартире НАТО, постоянные представители государств-членов проводят ежедневные встречи и обсуждения, а также правительства могут при необходимости провести экстренное заседание, чтобы согласовать общий политический курс или обсудить принятие нужных мер, в то время, как сторонам, как было упомянуто ранее, заранее известны позиции друг друга. [1; 6-7]
Консультации могут иметь различный характер. Во-первых, они могут быть регулярным обменом информацией и мнениями. На следующий уровне происходит информирование о действиях и решениях, которые правительства государств-членов сделали или планируют сделать. Наконец, консультации могут носить характер дискуссии с целью достижения консенсуса в отношении политики или действий, планируемые к принятию. [6]
Если принятие решений по принципу консенсуса может помочь сохранить государственный суверенитет государства-члена в сфере обороны и безопасности, то Статья 4 может послужить основанием для уступки организации данного права государства-члена.
В соответствии со Статьей 4 Североатлантического договора, государство-член может поднять любой вопрос в Североатлантический совет и обсудить с союзниками. Любое государство-член может ссылаться на Статью 4 Североатлантического договора. С того момента, как государство прибегнуло к Статье 4, начинается обсуждение проблемы, что, в принципе, приводит к единому решению или действию от имени Альянса. Вне зависимости от обсуждаемой темы и процесса дискуссии предполагается, что союзники будут реагировать на ситуацию.
С момента создания альянса с 1949 года, несколько раз ссылались к Статье 4. В частности, в 2003 году 10 февраля, Турция, официально ссылаясь на Статью 4, просила заседание Североатлантического совета для соответствующей поддержки НАТО в случаи возможной угрозы населению или территории Турции из-за военного конфликта в соседнем Ираке. Союзники договорились о пакете мер защиты и провели с февраля по май 2003 года операцию «Display deterrence». [12]
По требованию Турции в 2012 году было проведено два заседания Североатлантического совета: первый 22 июня, когда турецкий истребитель был сбит над сирийской территорией, а второе 3 октября, когда снаряды, выпущенные с сирийской территории, убили гражданина Турции. После этих инцидентов Турция потребовала установить на своей территории установки зенитно-ракетных систем «Patriot», и получила положительный ответ от НАТО. [11]
Польша в свою очередь ссылалась на Статью 4 в 3 марта 2014 года, после ухудшения ситуации в Украине.
Особо выделяется заседание Североатлантического совета 24 ноября 2015 года по просьбе Турции, причиной которого стал инцидент со сбитым ВВС Турции самолета России Су-24. Турция стремилась получить поддержку государств-членов НАТО и полное согласие с турецким видением этого инцидента. В своем генеральный секретарь НАТО Йенса Столтенберг выразил уверенность, что НАТО предпримет усилия в предотвращении подобных инцидентов, а также обвинил российскую сторону в бомбардировке не только позиций террористов, но и оппозиционных Сирии. [10]
Конечно, нельзя Турцию отнести к малым государствам, но, исследуя политику турецкого государства в Североатлантическом альянсе, предпринимаемые им шаги, широкое использование нормативно-правовой базы, можно выделить инструменты и ресурсы, которыми могут воспользоваться помочь малые страны-члены, для влияния на общий политический курс НАТО.