В пункте 3 ст. 124 предусмотрено, что усыновление братьев и сестер разными лицами не допускается. Закон не предусматривает обязанности суда выяснить, нуждаются ли брат (сестра) усыновляемого в устройстве в семью, если в отношении усыновляемого родители были лишены родительских прав, а в отношении его братьев (сестер) - нет.
Из материалов дела об усыновлении супругами Г. несовершеннолетней М. видно, что у усыновляемой есть брат. В отношении ее родители были лишены родительских прав, что подтверждено копией решения суда, вынесенного в 1993 году. Основание - жестокое обращение с ребенком, применение физического насилия. На тот момент в отношении брата усыновляемой родители не были лишены родительских прав. В законе нет прямого указания, как должен поступать суд в таком случае. На первый взгляд, в этой ситуации суд, рассмотрев дело о лишении родительских прав в отношении усыновляемой, фактически признал допустимым и соответствующим интересам детей их раздельное проживание. И, следовательно, суду, рассматривающему дело об усыновлении, нет необходимости вдаваться в рассмотрение данного вопроса. Однако, учитывая обстоятельства дела, причины лишения родителей родительских прав в отношении усыновляемой, ее осведомленность, что у нее есть брат, необходимость соблюдения права братьев и сестер проживать и воспитываться совместно, суду следовало установить: место нахождения брата усыновляемой, не были ли лишены родители родительских прав в отношении него, не требуется ли его усыновление в связи с утратой родительского попечения по иным причинам (смерть родителей, признание их недееспособными). Соответствующие руководящие разъяснения мог бы дать Верховный Суд РФ, а в проект ГПК следовало бы внести нормы, регламентирующие вопросы усыновления братьев и сестер, если в отношении одного из них родители лишены родительских прав, а в отношении другого (других) - нет.
Одним из наиболее важных требований законодательства, гарантирующих, что усыновление ребенка - продуманный шаг со стороны усыновителя, а состоявшееся усыновление повлечет создание крепкой семьи и будет отвечать интересам ребенка, является личное участие усыновителя в деле (п. п. 1, 3 ст. 126.1 СК, ч. 1 ст. 263.4 ГПК). Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума N 9 отмечал, что представители по делам об усыновлении вправе без личного участия доверителя производить действия вне стадии судебного разбирательства. На практике эти правила нарушаются. Так, в деле об усыновлении И. несовершеннолетнего В. усыновитель не присутствовал в судебном заседании, а участвовал представитель усыновителя, действовавший по доверенности. В качестве причины неявки усыновителя в судебное заседание указано нахождение в заграничной командировке. Этот факт не подтвержден материалами дела. Сведения о месте работы усыновителя имеются в заключении органа опеки и в объяснениях матери усыновляемого, зафиксированных в протоколе судебного заседания, но эти сведения не подтверждены иными документами.
Изучение судебной практики показывает, что суды зачастую невнимательно относятся к требованию пп. 8 п. 1 ст. 127 Семейного кодекса, которое гласит, что не могут быть усыновителями лица, которые не имеют постоянного места жительства, а также жилого помещения, отвечающего установленным санитарным и техническим требованиям. Например, в деле об усыновлении Н. несовершеннолетнего Р. имеются сведения, что усыновитель, усыновляемый, мать усыновляемого прописаны в квартире общей площадью 65,5 кв. м (полезная площадь 46,6 кв. м) вместе с другими пятью членами семьи. На одного человека приходится чуть более восьми кв. м общей площади и 5,8 кв. м полезной площади. При этом усыновитель, усыновляемый, его мать и брат фактически проживают не в той квартире, где они прописаны, а в однокомнатной площадью 19 кв. м (то есть на каждого человека приходится менее пяти кв. м площади). Из материалов дела не ясно, на каком основании семья занимает это помещение. Указанный вопрос не был предметом обсуждения в ходе судебного заседания.
Из материалов дела об усыновлении У. несовершеннолетней Д. следует, что семья занимает однокомнатную квартиру площадью 34,7 кв. м, где прописано шесть человек. Очевидно, что и в этом случае не соблюдены санитарные нормы жилищных условий. Вопрос о состоянии здоровья совместно проживающих с усыновителем лиц также не ставился.
При формальном соблюдении требования пп. 6 ч. 2 ст. 263.2 ГПК о необходимости предоставления документа, подтверждающего право пользования жилым помещением или право собственности на него, основания проживания в реально занимаемых помещениях не проверяются. Безусловно, вопрос об обеспечении жилой площадью остро стоит перед большинством российских граждан. Сведено к минимуму бесплатное выделение жилья, приобретение квартиры или дома за свой счет под силу далеко не каждой семье. Очевидно, что суды учитывают сложившуюся ситуацию в этой сфере, участившуюся практику найма жилья у физических лиц без юридического оформления таких отношений и не требуют подтверждения правового основания пользования фактически занимаемым жилым помещением.
Такая практика противоречит закону. Обязывая усыновителя представить документ, подтверждающий право на жилое помещение, законодатель имел в виду именно то помещение, где проживает усыновитель и будет проживать усыновляемый. В связи с этим пп. 6 ч. 2 ст. 263.2 ГПК должен быть дополнен словами "в котором проживает заявитель". До принятия соответствующей поправки закона Верховному Суду РФ следовало бы дать соответствующие разъяснения.
Неоднозначно требование об обеспечении жильем усыновителя при рассмотрении дел об усыновлении пасынков и падчериц. Ясно, что даже при отказе в установлении усыновления по причине отсутствия у усыновителя жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, дети не перестанут проживать со своими отчимами (мачехами) в таких условиях. Видимо, выходом из ситуации, когда суды вынуждены игнорировать требования закона о наличии у усыновителя - отчима (усыновительницы - мачехи) жилья, а следовательно, нарушать его, станет внесение изменений в СК, позволяющих усыновлять пасынков (падчериц) независимо от размера жилой площади, занимаемой семьей.
В соответствии со ст. 263.1 ГПК иностранные граждане, желающие усыновить ребенка, являющегося гражданином РФ, подают заявление об усыновлении в соответствующий суд субъекта РФ. При этом закон не делает исключения для иностранных граждан, постоянно проживающих на территории России. Однако встретилось дело об усыновлении иностранным гражданином своей падчерицы, решение по которому было вынесено районным судом. В материалах дела имелись документы, подтверждающие, что усыновитель работает в московском представительстве иностранной компании, проживает в Москве. В данном случае имело место нарушение действующей нормы процессуального права, не отразившееся на существе решения. Представляется, следует внести изменение в законодательство, позволяющее иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории России, обращаться с заявлением об усыновлении своих пасынков (падчериц) в районные суды. В этих случаях нет необходимости получать разрешение компетентного органа иностранного государства на въезд усыновляемого ребенка и его постоянное место жительства (пп. 7 ч. 2 ст. 263.2 ГПК). Медицинское освидетельствование усыновитель проходит на территории РФ, справка с места работы и документ, подтверждающий право пользования жилым помещением, также должны быть получены на территории России в порядке, установленном для усыновителей - российских граждан. Полагаем, что соответствующие поправки необходимо внести в проект ГПК, находящийся на рассмотрении в Государственной Думе РФ.
На практике наблюдается тенденция рассмотрения дел об усыновлении в исковом порядке, в то время как СК и ГПК предусматривают, что они рассматриваются в порядке особого производства. В изученных нами делах не было выявлено случаев применения процессуальных норм, противоречащих порядку рассмотрения дел особого производства. Но в материалах некоторых из них родители усыновляемого ребенка именовались ответчиками, решение, вынесенное без участия родителей, называлось заочным. Такие ошибки свидетельствуют о неверном использовании процессуальной терминологии. Вопрос о возможности рассмотрения дел об усыновлении в исковом порядке заслуживает, по нашему мнению, внимания и самостоятельного исследования. В соответствии с требованием ч. 3 ст. 246 ГПК в случае возникновения спора о праве, подведомственного судам, суд должен оставить заявление без рассмотрения и разъяснить заинтересованным лицам, что они вправе предъявить иск. А спор о родительском праве возникает в случае, когда родители (один из родителей) возражают против усыновления, а усыновитель настаивает на этом. Однако в законодательстве не предусмотрено рассмотрение дел об усыновлении в исковом порядке.
Проблемы законодательства связанные с установлением опеки и попечительства над детьми. Современное законодательство субъектов РФ в сфере опеки и попечительства регулирует в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ лишь отношения по поводу опеки (попечительства) над несовершеннолетними. Региональное законодательство в последние два года стремительными темпами вводит новые формы устройства детей, смежные с опекой. Внедряется не только патронат, предусматриваются и иные, также неизвестные действующему федеральному законодательству формы устройства - социальные гостиницы, семейная группа, семейно-воспитательные группы; шефские, гостевые семьи, детские дома патронатного воспитания.
Разнообразие предусматриваемых субъектами РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также разнообразие возможных видов опеки вполне допустимо с позиции учета специфики традиций, национально-культурных особенностей, а также экономического положения конкретного региона. Известно, что многие народности вообще не допускают призрение детей или стариков вне семьи и в современной сложной экономической ситуации продолжают свои вековые традиции. Недаром положения о патронатной семье, о воспитании детей за плату обнаружены в основном в законодательстве административно-территориальных субъектов и в законодательстве только четырех из двадцати одной республики (национально-государственного образования).
А.Д. Джабраилова, анализируя обычное право дагестанцев и лезгин, отмечала, что в досоветский период у народов Дагестана обязанности воспитания осиротевших детей возлагались на родственников мужа по отцовской линии. «Отказ от опеки по адату допускался, но осуждался обществом». Такое осуждение, оказывается, способно выступить куда более эффективным стимулятором принятия опеки, чем плата, пособия, льготы и иные меры социального характера. Сходные традиции имеют место, например, и в жизни адыгов. Практиковались левиратный брак (когда вдова выходила замуж за брата умершего мужа) и сорорат (брак с сестрой умершей жены), считавшиеся целесообразными с точки зрения воспитания осиротевших детей. К.Д. Басаева отмечает, что в бурятском быту «одиночки, не имеющие семей, бездетные вдовы и вдовцы, сироты не оставались без присмотра или приюта, а жили с ближними или даже дальними более или менее обеспеченными родственниками». Эти традиции сохранены у многих народов и сейчас. Нет сомнений в том, что подобную специфику отношений по осуществлению социальной заботы, складывающихся в регионах России, необходимо законодательно учесть, а названные традиции нужно изучать и пропагандировать.
При определении компетенции субъектов РФ в данной сфере нам представляется целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, «что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе». При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однако есть и еще более важное обстоятельство - в законах субъектов РФ в анализируемой сфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такое положение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки и попечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенно велика - на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчас интуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощи такого инструмента, как гражданско-правовой договор.
Эта проблема требует незамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровне федерального законодательства подход к правовому статусу лиц, принимающих ребенка на воспитание. Такая унификация должна заключаться в легальном закреплении опеки (попечительства) как родового понятия и допущении существования отдельных видов опеки.
При таком подходе субъект Федерации будет вправе установить для своего региона особенности того или иного вида опеки (попечительства) над детьми. Однако при этом необходимо учитывать, что отношения представительства могут быть урегулированы только федеральным законодательством. Поэтому региональное правовое регулирование возможно лишь применительно к отношениям «орган опеки и попечительства - опекун (попечитель)».
Вторая сфера, в которой допустимо правотворчество субъектов РФ, - это система органов опеки и попечительства. Сейчас, когда Конституция РФ провозгласила самостоятельность местного самоуправления и в то же время установила, что определение общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации, строить систему органов опеки и попечительства должен, безусловно, сам субъект РФ.
Представляется, что орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым, что, по нашему мнению, следует также из содержания положений ГК РФ. Такой подход не исключает временной передачи отдельных полномочий органом опеки и попечительства другим органам или лицам, а также возможности утверждения тех или иных решений органа опеки и попечительства в судебном порядке.
В федеральный закон «Об опеке и попечительстве» могут быть включены следующие положения: «Перечень органов опеки и попечительства, а также распределение между ними функций по опеке и попечительству над различными категориями подопечных определяются законом субъекта Российской Федерации. В уставе или ином акте, регламентирующем деятельность соответствующего органа местного самоуправления, должно быть прямо указано на наличие у него статуса органа опеки и попечительства. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что орган опеки и попечительства вправе передать отдельные свои полномочия другим органам или лицам».
Рассмотрим перспективы совершенствования законодательства об опеке и попечительстве как на федеральном, так и на региональном уровнях в качестве меры по совершенствованию правового регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Усилия государства направлены на обеспечение более эффективной политики по укреплению российской семьи, поддержке детей, оказавшихся в социально опасном положении, их воспитанию в семейном окружении, а также по формированию позитивного отношения общества к усыновлению (удочерению) и иным формам семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Итоги 2010 года подтвердили правильность государственной стратегии, направленной на развитие семейных форм устройства детей, введение эффективных региональных систем мотивации и стимулирования граждан по принятию в семьи детей-сирот, их поддержке за счет федерального бюджета в виде выплаты единовременных пособий при устройстве ребенка в семью, компенсации затрат на пособия детей в приемной и опекунской семьях, заработной платы приемным родителям.
Более чем в 40 субъектах Российской Федерации замещающие семьи с тремя и более детьми приравнены к многодетным семьям с распространением на них соответствующих льгот. Во многих регионах активное развитие получает инновационная форма - патронатное воспитание. Показатели по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, включены в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Аргументом в пользу принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном «правовом поле» с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений - они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. В качестве примера законны об организации работа органов опеки и попечительства Краснодарского края и Республике Адыгея. Однако встречаются и акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а, следовательно, только с помощью федеральных актов.
Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняется необходимость принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства.
Стратегия формирования института правового регулирования опеки и попечительства представляется следующей:
. Усиление профилактики социального сиротства на ранних стадиях семейного неблагополучия. Практика работы органов опеки и попечительства, учреждений образования, здравоохранения, социальных служб, хотя и не в полной мере, но, все же, обеспечивает достижение эффективного результата в этом направлении. Можно заметить позитивные изменения. Например, в 2011 году в Майкопе было выявлено и учтено 94 ребенка, по разным причинам, оставшихся без попечения родителей. Из них 38 устроены в опекунские и приемные семьи, трое усыновлены. 15 детей возвращены кровным родителям. По данным на конец 2011 года, в государственных учреждениях (Детский дом и Дом ребенка) воспитываются 58 малышей. В течение прошлого года 56 детей, оставшихся без попечения родителей, переданы под опеку. В общей сложности в 28 майкопских приемных семьях воспитывается 72 ребенка, в опекунских - 362. В течение 2011 года на учет в городской комиссии по опеке и попечительству поставлены 47 семей, желающих взять на воспитание ребенка.