Правовая природа прокуратуры Российской Федерации
На протяжении почти трехсотлетней истории роль прокуратуры неоднократно менялась. Появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В то время требовался какой-то орган, который должен был надзирать за надзирателями: за Сенатом и фискалами [1].
Реформы государственного строя XVIII в. привели к созданию системы управления, за которой необходим был надзор. Опробовав в борьбе с должностными преступлениями различные средства, Петр I учредил прокуратуру.
Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом [6].
Такая модель прокуратуры фактически просуществовала до судебной реформы 1864 г., когда надзорные полномочия проку-рора были обусловлены и ограничены осуществлением функций уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. Сама прокуратура пре-вратилась из надзорного органа в учреждение, при-званное обслуживать преимущественно интересы пра-восудия, главным образом по уголовным делам. Этот тип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как ор-ган уголовного преследования) просуществовал до 1917 г.
В начальный период деятельности советская прокуратура ориентировалась на обеспечение прав и интересов трудящихся. Циркуляр Центральной прокуратуры № 1 1923 г. предписывал: поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов.
Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства.
Конституция СССР 1936 г. закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов.
В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов.
Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло свое отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.
Таким образом, ис-ходя из приведенной исторической ретроспективы, довольно трудно определить наиболее характерный для нашего государства исторический тип прокуратуры.
В современной науке суще-ствует несколько точек зрения относительно правовой природы прокурорских органов. Указанные позиции условно можно сгруппировать в два подхода: 1) прокуратура принадлежит одной из традицион-ных ветвей власти или образует самостоятельную ветвь власти; 2) прокуратура, не принадлежа ни к одной из тра-диционных ветвей власти и не образуя отдельную ее ветвь, занимает особое место в системе отечественных государственных органов.
Первый подход составляют взгляды на прокуратуру как на орган представительной, исполнитель-ной, судебной и президентской ветвей власти, а также как на орган самостоятель-ной контрольной власти.
По мнению сторонников первой позиции, прокура-тура представляет собой орган представительной (за-конодательной) ветви власти, т.к. основным предметом прокурорской деятельности является надзор за испол-нением и соблюдением действующего законодательст-ва, принятие которого является результатом деятельно-сти представительного (законодательного) органа го-сударственной власти. В этой связи, поскольку проку-ратура не исполняет законы, а надзирает за их испол-нением, она принадлежит к законодательной ветви вла-сти как ее контрольный орган [3].
Сторонники второго подхода исходят из того, что контроль (надзор) за исполнением законов является функцией исполнительной власти, поэтому прокурату-ра как орган надзора должна относиться именно к этой ветви власти. Дополнительным аргументом, по их мне-нию, также является исторический опыт функциониро-вания этого органа в структуре Министерства юстиции Российской империи, а позже - Наркомата юстиции РСФСР [8].
Буквальное толкование главы 7 «Судебная власть» Конституции РФ, включающей в себя ст. 129, устанав-ливающую понятие прокуратуры, позволяет некоторым ученым относить этот орган к судебной ветви власти. При этом подчеркивается, что основной целью проку-ратуры, прежде всего, является обеспечение интересов правосудия в основном при рассмотрении и разреше-нии уголовных дел [5].
Сторонники отнесения прокуратуры к президент-ской ветви власти исходят из того, что Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ имеет значительное влияние на процессы формирования, ор-ганизации и функционирования органов прокуратуры. Кроме того, отнесение прокуратуры к президентским структурам позволяет ей «стоять» над иными феде-ральными и региональными органами власти и осуще-ствлять единый независимый надзор за соблюдением Конституции РФ, законов, действующих на территории РФ, а также прав и свобод человека и гражданина все-ми иными органами власти [4].
Любопытный подход предлагают ученые, считаю-щие прокуратуру представительницей отдельной кон-трольной ветви власти. По их мнению, современное устройство государственной власти не укладывается в традиционную триаду. Наряду с представительной, исполнительной и судебной властью фактически суще-ствуют иные ветви власти, такие как избирательная, контрольная и т.д. Яркими представителями последней как раз и являются органы прокуратуры [7].
Однако, как справедливо отмечает О.В. Воронин, несмотря на внешнюю логичность приведенных суждений, практически все они обладают следующими недостатками.
Во-первых, для них характерно отсутствие норма-тивно-правовых аргументов. Все приведенные сужде-ния либо не соответствуют, либо противоречат дейст-вующему законодательству. К примеру, довольно про-блематично вести речь о существовании отдельной контрольной ветви власти или об отнесении прокурор-ских органов к президентским структурам.
Во-вторых, как правило, сторонники приведенных позиций сводят роль современной прокуратуры к осу-ществлению какой-либо одной функции (преимущест-венно надзорной), в то время как современная россий-ская прокуратура является многофункциональным ор-ганом. Игнорирование других направлений деятельно-сти прокуратуры способствует формированию непра-вильных представлений о функциональном содержа-нии той или иной ветви власти, а также неадекватному отражению значения прокурорских органов в россий-ском государственном аппарате.
Наконец, изложенные суждения по существу пред-ставляют собой не совсем удачную по-пытку модификации существовавшего в советской науке подхода к определению институциональной при-надлежности прокуратуры с учетом современной тео-рии разделения властей [2].
Как представляется, более продуктивным является рас-смотрение прокуратуры не в рамках традиционных или вновь придуманных ветвей власти, а как органа, одно-значно не принадлежащего ни к одной из них, но в то же время занимающего особое положение в системе органов государственной власти.
Традиционные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую верховную власть и ее раз-деление, - вовсе не исключают возможность существо-вания иных самостоятельных правовых институтов, к которым относится прокуратура. Имея функциональ-ное отношение к каждой из ветвей власти, прокурату-ра, тем не менее, в полной мере не относится ни к од-ной из них. Это специфичное положение в государст-венном устройстве, с одной стороны, позволяет выступать ей в качестве самостоятельного эффективного элемента системы сдерживания любой из ветвей вла-сти, а также осуществлять различные многочисленные функции, возложенные на нее Законом о прокуратуре. С другой - в качестве органа, представляющего все три высшие федеральные ветви власти и защищающего с позиции надзора за соблюдением и исполнением об-щефедеральной законности их интересы, а значит, и интересы федеральной власти в целом.
Таким образом, определяя правовую природу Прокуратуры РФ, необходимо учитывать следующие факторы:
- современная российская прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институ-том, представляющим собой отдельную, независимую федеральную централизованную систему органов госу-дарственной власти;
- она в полной мере не относится ни к одной из существующих ветвей власти, а выступает в качестве самостоятельного элемента системы сдерживания лю-бой из ветвей власти. В то же время прокуратура явля-ется органом представительства центральной власти (всех трех ветвей), призванным обеспечивать ее обще-федеральные интересы практически во всех возникаю-щих правоотношениях;
- особое положение в системе органов государст-венной власти позволяет прокуратуре осуществлять многочисленные функции, по своей природе характер-ные для различных ветвей власти.
Литература
государственный реформа правовой прокурорский
1.Ванькаев А. Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы / А. Н. Ванькаев // История государства и права. - 2007. - № 15. - С.22-25.
2.Воронин О.В. К вопросу о типе и месте отечественной прокуратуры в системе органов государственной власти / О.В. Воронин // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 339. - С. 98-101.
3.Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в РФ. Общая часть: Учеб. пособие / А.Ф. Козлова. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1994. - 95 с.
4.Королев Г. Н. Прокуратура РФ в период правовой реформы: Лекция / Г.Н. Королев. - Ижевск: Детектив Q форм, 1998. - 114 с.
5.Настольная книга государственного служащего / Под ред. В.И. Шатулла. - М.: Норма, 1999. - 318 с.
6.Опарин Д. А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I / Д.А. Опарин // История государства и права. - 2006. - № 11. - С. 19-21.
7.Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 1999. - 398 с.
8.Черемных Г. Г. Судебная власть в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра. юрид. наук / Г.Г. Черемных. - М., 1999. - 22 с.