В приведенных позициях авторы несколько уклончиво раскрывают содержание узкого и широкого подходов к пониманию правотворчества.
Более конкретно их содержательную основу описывают авторы учебного пособия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Н.Н. Черногор и М.В. Залоило: «В узком смысле под правотворчеством принято понимать деятельность компетентных органов власти (государственных, муниципальных и др.), организаций, граждан по разработке и принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Широкое понимание правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству отождествляют его с правообразованием - естественно-историческим процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое» [20, с. 23].
По мнению К.Н. Дмитриевцева, в правотворчестве необходимо выделять две взаимосвязанные стороны: социальную и юридическую. «В чисто юридическом аспекте правотворчество представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц. В социальном разрезе правотворчество представляет собой деятельность по принятию особого рода правовых решений, которые должны быть результатом согласования интересов различных социальных групп и слоев, являться итогом равноправной конкуренции правовых взглядов и мнений» [21, с. 160].
Следует согласиться с тем, что правотворчество - это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества [22, с. 416]. Также не вызывает сомнения наличие связи правотворчества и правового сознания. В ходе правотворчества законодатель неизбежно стремится воплотить господствующие в обществе правовые идеи в законах [23]. Важно подчеркнуть, что «в правотворческом процессе ведущую роль играет правовая идеология как научный структурный элемент правосознания» [24, с. 167].
Существенное, а в ряде случаев и ключевое значение отводится субъектам правотворчества, так как они должны правильно и своевременно в комплексе всех правообразующих факторов осмыслить и выявить правовые потребности современного периода и в перспективе с учетом существующих отрицательных и положительных тенденций.
С нашей точки зрения, главное звено в правотворчестве - принятие законодательным органом проекта нормативного правового акта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер имеет правотворчество при проведении всенародного референдума, так как здесь закон принимается непосредственно народом.
Правотворчество представляет собой важнейшее средство управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой, механизмом и функциями. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативных правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства. Процедура возведения норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в закон составляет содержание правотворчества.
Одна из важных причин, воздействующих на качество правотворчества, связана с серьезными проблемами организационного свойства. Речь идет о несогласованности в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносятся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни концептуальное единство [25, с. 3]. Необходимо, чтобы в государственных законопроектных работах присутствовала единая линия.
В данном случае целесообразно говорить о планировании правотворческой деятельности. Ю.Г. Арзамасов называет девять последовательных этапов подготовки проектов нормативных правовых актов:
1) сбор, изучение, анализ материалов и сведений, относящихся к регулируемым общественным отношениям;
2) разработка концепции нормативного акта (определение цели издания акта, обоснование основных его положений, оценка возможностей альтернативного урегулирования, ожидаемый результат принятия акта);
3) составление плана-проспекта нормативного акта и плана-графика его подготовки;
4) разработка вариантов проекта;
5) доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений;
6) комплексная оценка проекта и подготовка окончательного варианта;
7) визирование и согласование проекта нормативного акта;
8) представление проекта на подпись;
9) государственная регистрация ведомственного нормативного акта» [26, с. 35-42].
Важным назначением правотворчества является создание эффективной системы правового регулирования общественных отношений. Следует обратить внимание на два уровня эффективности правотворчества. Первый включает юридическую эффективность, которая характеризуется соответствием поведения адресатов правовых норм с требуемым поведением, указанным в норме, выработанной законодателем. Второй определяет социальную эффективность. Ее смысл состоит в том, что эталоном оценки права является не само правомерное поведение ее адресатов, а более отдаленная социальная цель, находящаяся вне непосредственной сферы правового регулирования.
В связи с тем, что социальная эффективность предполагает выбор оптимальных средств, необходим также поиск дополнительных критериев самой юридической специфики правового регулирования. Если благодаря действиям правовых предписаний социальная цель достигается, их следует считать эффективными. Неэффективны с социальной точки зрения те нормативные правовые акты, действия которых относительно заданной цели бесперспективны.
Поддерживаем позицию С.Г. Дробязко, который считал, что «главным в научно-юридическом подходе к правотворчеству является осуществление совершенствования законодательства в духе правильного понимания и практического воплощения принципов права и его генетических и функциональных закономерностей, особенно основного объективного правового закона - стимулирования социально полезной активности субъектов права, кроме того, очень важно в правотворчестве соблюдение его принципов» [6, с. 24].
Таким образом, и правообразование, и правотворчество в конечном итоге ориентированы на достижение эффективной системы правового регулирования общественных отношений. Только всестороннее исследование потребностей в правовом регулировании, профессионализм разработчиков текстов нормативных правовых актов, апробирование их результативности в рамках социально-правового эксперимента способны обеспечить качество закона, который отвечает потребностям человека и становится его ориентиром.
Список литературы
1. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: круглый стол журнала «Государство и право» // Государство и право. 2000. №3.
2. Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. №5.
3. Томин В.А. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: учеб. пособие. СПб., 2017.
4. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. академика РАН, д-ра юрид. наук., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2002.
5. Общая теория права: учебник для юридических вузов / под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 1995.
6. Дробязко С.Г. Правообразование, правотворчество, правоустановление, их субъекты и принципы // Право и демократия: сб. науч. тр. Минск, 2003. Вып. 14.
7. Масалытина С.В. Совершенствование юридических форм государственной деятельности в процессе политико-правовой модернизации // История государства и права. 2009. №3.
8. Правотворчество и законность / отв. ред. Н.С. Соколова. М., 1999.
9. Долгополова М.В. О предмете правового регулирования // История государства и права. 2009. №14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
11. Степанян В.В. Теоретические проблемы правообразования в социалистическом обществе. Ереван, 1986.
12. Правовая культура. Правовая политика. Права человека: XXI век / под общ. ред. О.Ю. Рыбакова, А.С. Мордовца. Саратов, 2020.
13. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1.
14. Соколова А.А. Социальные аспекты понятия «правообразование» // Государство и право. 2004. №7.
15. Казаков Д.В. Методологические проблемы исследования законотворчества // История государства и права. 2009. №6.
16. Поляков А.В. Общая теория права: курс лекций. СПб., 2001.
17. Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. №2.
18. Алексеев С.С. Линия права. Институт частного права. М., 2006.
19. Антонова Л.И. Некоторые вопросы теории правотворчества // Правоведение. 1963. №3.
20. Черногор Н.Н., Залоило М.В. Актуальные проблемы правотворчества: учеб. пособие. М., 2018.
21. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1994.
22. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юрид. вузов. М., 2000.
23. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2001.
24. Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973.
25. Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. №4.
26. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000.