Алтайский государственный университет
Политическая культура муниципального служащего в России: идеалы претендентов и консенсус работников
Е.А. Попов
Барнаул, Россия
Аннотация
Раскрывается роль политической культуры в деятельности муниципального служащего в России. В основу работы положено эмпирическое исследование, в ходе которого прослеживались изменения идеалов политической культуры, которые происходили у кандидатов на должности, а затем подвергались консенсусу в процессе получения определенного опыта муниципальной службы.
Ключевые слова: политическая культура, муниципальная служба, муниципальный служащий
Abstract
Political culture of the municipal employee in Russia: the ideals of candidates and the consensus of employees
E.A. Popov, Altai State University, Barnaul, Russian Federation
The article reveals the role of political culture in the activities of municipal employees in Russia. The work is based on an empirical study; its participants were candidates for positions in the municipal service, and then the same respondents, but already in the status of municipal employees with at least one year of experience. The main aim of the study was to identify various aspects of understanding political culture, its relationship with the value orientations of individuals, as well as to determine the importance of political culture for decision-making and in general attitude to business. Changes in the ideals of political culture that emerged among the candidates, and then were subjected to consensus when obtaining certain experience of municipal service, were also traced. The idealization of political culture, as the article shows, is associated with the worldview and value orientations of individuals focused on working in municipal bodies. Over time, having sufficient experience of municipal service, the study participants resort to a consensus regarding the role of political culture in their professional activities. As a result of this consensus, some characteristics and ideals of political culture do not change, but at the same time there are illustrative examples of critical views on political culture. The identification of the ideals of political culture makes it possible to assess individuals' attitude to this phenomenon, and these ideals become important for the development of certain views, ideas and opinions. Thus, in the article, political culture is conceptualized as a factor of effective municipal service and as consolidation of officials' value orientations correlated with political culture. Keywords: political culture; municipal service; municipal employee
Проблема и научный дискурс
Муниципальная служба является важным звеном управления в системе властеотношений. По российскому законодательству она определяется как «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» [1]. Ключевое понятие «профессиональная деятельность» подразумевает не только соответствующие компетенции, но и политическую культуру муниципального служащего. Подомный тип культуры должен отражать систему взглядов индивида и его отношение к конкретному делу или событию. Таков широкий смысл понимания политической культуры. Применительно к муниципальной службе достаточный уровень политической культуры свидетельствует о наличии определенных ценностных ориентаций у служащего. С учетом этих обстоятельств можно сформулировать концептуальную и конкретно-исследовательскую проблемы.
Концептуальная проблема. Политическая культура муниципального служащего является неотъемлемой частью или признаком института муниципального управления. По ее состоянию возможно сформировать представления о том, как индивид воспринимает муниципальную службу, насколько готов профессионально решать поставленные задачи. По сути, в этом случае речь идет об оценке эффективности профессиональной деятельности муниципального служащего. В этой связи выявление особенностей политической культуры муниципального служащего дает возможность оценить «конструктивное творчество современной российской власти» (в терминологии Н.Г. Щербининой [2]). В то же время выявление специфики такого типа культуры позволяет затронуть проблему «человек и власть». Данная проблема связана как с идеализацией, так и с критическими оценками системы управления. Такой подход разделяет и ряд зарубежных исследователей [3, 4].
Конкретно-исследовательская проблема. В предлагаемой статье акцент сделан на определении идеалов правовой культуры при поступлении граждан на муниципальную службу впервые и последующем выявлении консенсуса по отношению к этим идеалам через некоторое время нахождения в системе муниципальной службы. Необходимость исследования обозначенной научной проблемы продиктована возможностями характеристики политической культуры муниципального служащего, которая отражает отношение человека к конкретной форме управления, свидетельствует об особенностях его самоопределения перед поступлением на муниципальную службу и во время нахождения на ней. В конечном итоге специфика политической культуры может опосредованно отражать эффективность всей системы муниципального управления. Исследование политической культуры в таком ракурсе имеет значение для понимания ее роли в повышении или снижении эффективности муниципальной службы в целом. И хотя именно данный аспект проблемы в настоящей статье не затрагивается, он обладает научной перспективой для последующей разработки.
Между тем рассматриваемый феномен политической культуры продолжает активно исследоваться и на предметном уровне, и на междисциплинарном. Как известно, стимулом для этого стала позиция исследователей, предложивших аспект «субъективации» политической культуры, связанный с проявлениями позиций индивида в политическом бытии [5]. С течением времени данный аспект лишь укреплялся в научном дискурсе. Т ак, например, политическая культура соотносится с личной политической ответственностью индивида [6. С. 63], с предрасположенностью человека к политическим действиям [7. С. 104], в ней видится «способ деятельности людей в сфере социально-политических отношений, а также определенный уровень социально-политической активности, степень компетентности граждан, участвующих в политической деятельности» [8. С. 248]. В конечном итоге можно констатировать, что «за понятием политической культуры стоит некая реальность - подлинные мысли, чувства и оценки людей, относящиеся к политике» [9. С. 141]. Применительно к обозначенной в настоящей статье теме такой аспект вполне актуален, поскольку затрагивает особенности политической культуры индивидов, занятых на муниципальной службе.
В целом представляется необходимым отметить три основных исследовательских линии в концептуализации политической культуры, имеющие отношение к рассматриваемой проблематике. Для нашей работы это приобретает важное методологическое значение.
Прежде всего следует подчеркнуть стремление исследователей к ценностно-нормативным интерпретациям политической культуры. Эта особенность свидетельствует о «привязке» политической культуры к человеческой коллективной и индивидуальной жизнедеятельности. В этой связи обращают на себя внимание позиции, связанные с интериоризацией «ценностных предпочтений и политических установок, через которые выстраивается обратная связь социального индивида (гражданина современного общества) и политических институтов, призванных представлять общественный интерес» [10. С. 71]. В действительности в данном случае возникает эффект «человека политического», который обладает в той или иной степени политической культурой. Сложность данной «интериоризации» заключается, пожалуй, в том, что для дифференциации политической культуры и других выраженных личностных качеств необходимы соответствующие инструменты. В качестве такого инструмента применительно к теме настоящей статьи выступают ценности и ценностные ориентации муниципального служащего. В конечном счете его ценностные предпочтения и политические установки позволяют вычленить особенности политической культуры, что, собственно, и является предметом исследования в настоящей статье. Возникает «ценностное видение политической культуры, суть которого заключается в том, что именно политические ценности мотивируют человеческую деятельность в сфере политики» [11. С. 135]. Но для полноты картины следует, очевидно, учесть и то обстоятельство, что «согласно российскому общественному мнению, наша политическая культура самобытна, она сильно отличается от политической культуры других развитых стран», и «по оценкам большинства - 61%, - уровень политической культуры в России значительно ниже, чем в цивилизованных странах» Допускаем, что с момента выхода указанной статьи (2008) произошли подвижки в оценках уровня политической культуры в России; состояние же политической культуры муниципальных служащих в Российской Федерации периодическими мониторинговыми исследованиями не охватывалось. [12. С. 206].
Вторую исследовательскую линию можно связать с «публичностью» политической культуры. Характеризуя личность, политическая культура вместе с тем соотносится и с различными образами власти и социальными портретами должностных лиц. Эффект «человека политического» дополняет образ «публичного философа», который «отважится вступить в постоянный публичный дискурс и будет искать компромисса в ходе обсуждения весьма острых политических проблем» [13. С. 44]. По всей видимости, муниципальному служащему статус «публичного философа» не соответствует в полной мере, однако с политической культурой человека, состоящего на службе, он может быть соотнесен. В любом случае политическая культура - это не только действия, направленные на конкретную сферу бытия или связанные с конкретной формой общественного сознания (политикой). Она также отражается в убеждениях, целях, оценках, мнениях и идеях, которые созвучны или критически настроены по отношению к политической жизни в обществе. По сути, любой муниципальный служащий, обладая в той или иной степени политической культурой, становится в определенный период публичным философом, если руководствуется в своей профессиональной деятельности не только нормой закона, но и представлениями о политическом бытии как таковом. Кроме того, публичному философу, наделенному политической культурой, всегда будет свойственны понимание «менталитета россиян, восприятие существующих политических и государственных структур, позиционирование субъектов политики и их установок по отношению к власти», что в конечном итоге должно «содействовать развитию продуктивного диалога и взаимодействия между властью и гражданами» [14. С. 63]. Таким образом, политическая культура муниципального служащего сводится не только к его внутренним убеждениям и оценкам, сформированным на основе принятой в обществе системы ценностей и связанным с его ценностными ориентациями, но и к обозначенной им позиции в условиях «публичной философии». В этом случае о политической культуре можно судить, оценивая взгляды и мнения индивида, а также его конкретные поступки и дела, в том числе связанные с исполнением должностных обязанностей на службе. Вполне закономерно в этой связи, что «политическая культура - это фундаментальная модель поведения, выраженная в отношениях между обществом и государством» [15. С. 146].
Для понимания состояния политической культуры значение имеет еще одно важное исследовательское направление. Речь идет об оценке свойств политической субкультуры. Ее существование определяется включенностью в политическую жизнь индивидов, обладающих политической культурой и идентифицирующих себя с данной социальной общностью или группой. Некоторые исследователи полагают, что политические субкультуры различаются по существу «политических взглядов, убеждений и целей людей» [16. С. 6]. Это, безусловно, так, но важно понять, каким образом происходит самоидентификация людей в системе политической субкультуры - за счет имеющейся развитой политической культуры или же в силу привлекательности должности. В принципе, следует учитывать и первый фактор, и второй. Для цели настоящей статьи, а точнее, для выяснения консенсуса политической культуры муниципальных служащих имеет значение ситуация, когда служащий по прошествии некоторого времени, став уже частью субкультуры, готов примириться с идеалами или, напротив, оценивает их критически.
Консенсус предполагает достижение равновесия, и муниципальный служащий либо такого равновесия в своих политических предпочтениях и установках достигает, либо этого не происходит в силу ряда причин. Важно также иметь в виду, помогают ли его статусно-ролевые и личностные характеристики достичь определенного консенсуса в политической культуре, когда взгляды и действия при осуществлении обязанностей муниципального служащего чаще совпадают, чем расходятся. По мнению исследователей, «когнитивные установки, убеждения, эмоции, мотивации, внутренняя и социальная идентичность определяют оценку ими (индивидами. - Е.П.) обстановки и людей в ней. Когда такая оценка сформирована, они принимают решение о политическом действии» [17. С. 27]. По нашему мнению, идеалы политической культуры формируются в результате ожиданий от будущей профессии и оценивания ее роли в личностном росте. Консенсус же возникает в условиях политической субкультуры, когда муниципальный служащий стал ее частью, приобрел уже достаточный опыт профессиональной деятельности и принятия управленческих решений.
От идеалов политической культуры к ее консенсусу каждый муниципальный служащий проходит свой индивидуальный путь, однако имеются и некоторые универсальные черты, свидетельствующие о специфике политической культуры как ценностно-смысловой системы. На основе указанных особенностей мы будем руководствоваться следующим содержанием понятия политической культуры: политическая культура муниципального служащего - это ценностно-смысловая система взглядов и подходов к профессиональной деятельности субъекта муниципальной службы, позволяющая ему реализовать потенциал принятия ответственных решений, но в то же время иметь устойчивые представления о политическом бытии и повседневной политической жизни.
Эмпирические возможности исследования
В 2018-2020 гг. на базе Алтайского государственного университета было проведено эмпирическое исследование «Идеалы и действительность политической культуры в системе муниципального управления». Основной метод исследования - полуструктурированное интервью сначала с кандидатами при поступлении на муниципальную службу, затем с теми из них, кто прошел конкурсный отбор и стал муниципальным служащим (при стаже их работы более одного года) (далее количественный состав респондентов N указывается именно в такой последовательности). Информационная и методическая помощь в проведении исследования была оказана комитетом по кадрам и муниципальной службе администрации г. Барнаула (Алтайский край). Локус исследования - муниципальные образования Республики Алтай (N = 27; N = 5), Алтайского края (N = 34; N = 7), Кемеровской (N = 25; N = 7) и Омской областей (N = 24; N = 8). Таким образом, всего на стадии участия в конкурсе на должность муниципального служащего были проинтервьюированы 110 человек, а на этапе нахождения на муниципальной службе 27 человек. Основная сложность исследования заключалась в сопряжении результатов исследования на уровне интервью с кандидатами в муниципальные служащие и затем с теми же людьми, но уже оказавшимися на службе. По понятным причинам в конкурсном отборе на конкретную муниципальную должность побеждал только один претендент, поэтому необходимо было проводить интервью со всеми кандидатами, чтобы затем через определенное время (не менее года) обратиться к победителю за повторным интервью. Инструментарий исследования представлял собой гайды основных блоков вопросов, которые задавались респондентам в ходе интервью (приведем блоки вопросов в совокупности для разных целевых групп - претендентов на должности и должностных лиц).
Таких блоков было выделено три в соответствии с методологией исследования:
1) ценностные ориентации индивида, связанные с его политической культурой; трактовки политической культуры респондентами; соотношение политической культуры с представлениями о муниципальной службе;
2) идеализация деятельности муниципального служащего, его индивидуальной политической культуры и обобщенного образа политической культуры в условиях муниципальной службы;
3) трансформация идеалов политической культуры муниципального служащего в условиях осуществления профессиональной деятельности: достижение консенсуса.
политический культура ценностный муниципальный служба