ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ НА ПРИМЕРЕ РАЗВИТИЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.В. Омельченко
Государственное научное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Москва, Россия
Настоящая статья является дальнейшим продолжением работ по рассмотрению основ государственного управления использованием национальных ресурсов, применительно к сфере развития малого и среднего предпринимательства Российской Федерации. С системных позиций рассмотрены роль и место внешнего государственного аудита (контроля) в государственном управлении и предложены общая и конкретные классификационные структуры. Определены уровни государственной поддержки и рассмотрен подход к оценке эффективности мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства на уровне Центрального банка Российской Федерации.
Ключевые слова: аудит, государственное управление, контроль, классификация, оценка, предпринимательство, эффективность
государственный управление предпринимательство аудит
Введение
Одним из исключительно важных национальных проектов является приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», который направлен на структурные изменения в экономике и социальной сфере, а также на повышение темпов экономического развития. Этот приоритетный проект призван стать центром поиска решений, поэтому является одним из самых важных вопросов обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.
Для рассмотрения вопросов стратегического развития Российской Федерации и реализации приоритетных проектов создан Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
Столь важное направление государственного управления использованием национальных ресурсов не должно остаться без пристального внимания внешнего государственного аудита (контроля). Именно поэтому внешний государственный аудит приоритетных национальных проектов Председатель Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова перевела в разряд приоритетных не только в деятельности Счетной палаты, но и всех контрольносчетных органов Российской Федерации [2].
Одним из важных вопросов приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» является развитие малого и среднего предпринимательства, на государственном управлении которым и сосредоточим свое внимание.
1. Общая классификационная структура государственного управления развитием малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации с определением роли и места внешнего государственного аудита (контроля)
Анализ проблемы управления объектами и процессами действительности показывает, что независимо от предметной области в любом управлении, включая государственное, можно выделить следующие универсальные функции [5, 8]:
1) концепцию (политику) управления, включая целеполагание и координацию управления объектом (процессом),
2) измерение, сбор и представление информации об объекте управления, которые в непрерывном режиме могут быть реализованы в виде интегральной функции наблюдение или мониторинг (1);
3) выявление, анализ и систематизация обнаруженных аномалий (нарушений, недостатков, отклонений, угроз, уязвимостей, рисков) объекта управления и в целом системы управления этого объекта [3, 5, 8];
4) оценка состояния объекта управления и постановка диагноза, в том числе оценка возможного ущерба и последствий реализации мероприятий по управлению объектом [5, 6];
5) предвидение (прогнозирование) (2) и планирование будущего состояния объекта управления, включая возможный ущерб и последствия реализации плана мероприятий по управлению объектом [5, 6];
6) подготовка и принятие решений (мер, поручений) по управлению объектом [5, 7];
7) регулирование решений (мероприятий, поручений и т.д.) по управлению объектом.
Выделенные функции в совокупности и образуют обобщенную интегральную функцию управление (3). Это в полной мере относится и к системе государственного управления, одной из основных частей (функций, функциональных элементов) которой является внешний государственный контроль использования национальных ресурсов. В соответствие с этим, а также рекомендациями [5-7], структуру типового контура государственного управления состоянием малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, представим на рис. 1.
Рис. 1. Инвариантная структура типового контура государственного управления состоянием малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации
Представленная структура контура государственного управления по своей сути является универсальной и инвариантной к объекту управления - использование национальных ресурсов, включая развитие малого и среднего предпринимательства. Необходимые прямые и обратные связи, показанные на рис. 1, определяются особенностями функционирования отдельных функциональных элементов (функций) управления. Внешние связи - как надсистемное управление (цели, угрозы и риски, ограничения), а также входы и выходы для объекта управления необходимы для взаимодействия с надсистемой и средой.
Реализация выделенных на рисунке универсальных функций государственного управления национальными ресурсами позволяет достичь выполнения фундаментальных условий наблюдаемости и управляемости, являющихся ключевыми в теории управления, что обеспечивает эффективное управление объектами и процессами [1, 12].
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Закон № 209-ФЗ) определены следующие базовые универсальные функции государственного управления:
1) государственное планирование (статья 10 Закона № 209-ФЗ);
2) государственный мониторинг (статья 16 Закона № 209-ФЗ);
3) государственная координация (статьи 9-13 Закона № 209-ФЗ);
4) государственное прогнозирование (статьи 9, 10, 12 Закона № 209-ФЗ);
5) государственный контроль и надзор (статьи 4, 5, 7, 14 Закона № 209-ФЗ);
6) государственное регулирование (статьи 1-7 Закона № 209-ФЗ).
Вполне очевидно, что от качества реализации приведенных выше функций зависит эффективность государственного управления развитием малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации. Поэтому объектом внешнего государственного аудита (контроля) здесь должны быть не только отдельные функции государственного управления, а все функции в совокупности, направленные на достижение поставленных целей.
К сожалению, в Стратегии как в целевых индикаторах, так и в «Плане мероприятий («Дородная карта») по реализации Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года» представлена только одна функция государственного управления - государственное регулирование (раздел VI).
В соответствии с Законом № 41-ФЗ Счетная палата осуществляет внешний государственного аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее - федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты (Глава 1 статья 1). Таким образом, кроме федеральных ресурсов подлежат контролю и иные ресурсы, все вместе - это национальные ресурсы, подлежащие независимому внешнему государственному аудиту (контролю).
С целью определения роли и места Счетной палаты Российской Федерации в контуре государственного управления общую классификационную структуру государственного управления развитием малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации представим на рис. 2. Качество государственного управления национальными ресурсами (федеральными и иными ресурсами), используемыми на развитие малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, определяется действенностью внешнего государственного аудита (контроля), который в соответствии с существующим законодательством подразделяется на следующие классы (виды):
• государственный внешний аудит (контроль), который осуществляют внешние субъекты аудита (Администрация Президента Российской Федерации, Счетная палата, контрольно-счетные органы Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации);
• государственный внутренний аудит (контроль и надзор) - осуществляют внутренние субъекты контроля и надзора (органы исполнительной власти Российской Федерации);
• негосударственные виды аудита (контроля) - осуществляют независимые некоммерческие и коммерческие субъекты аудита (для предметной области информационного обеспечения малого и среднего предпринимательства - организации 1Т-аудита).
Рис. 2. Общая классификационная структура государственного управления развитием малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации
В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» представим основные направления внешнего государственного контроля (аудита) используемых федеральных и иных ресурсов на развитие малого и среднего предпринимательства в виде обобщенной схемы (рис. 3). На рисунке представлены: аудит финансовый, аудит эффективности, аудит стратегический, анализ рисков коррупции (4), другие виды внешнего государственного аудита (контроля) использования национальных ресурсов на развитие малого и среднего предпринимательства, анализ которых представлен в литературе [7].
Для реализации каждого вида внешнего государственного аудита (контроля) и решения соответствующих задач требуется своя специфическая система критериев, показателей и методов аудита.
Государственное управление в форме государственной поддержки малого и среднего предпринимательства проводиться на разных уровнях, среди которых выделим следующие:
• на федеральном уровне;
• на уровне субъектов Российской Федерации;
• на уровне Акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства»;
• на уровне Центрального банка Российской Федерации.
В дальнейшем рассмотрим только последний уровень.
Рис. 3. Основные направления внешнего государственного аудита (контроля) мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства
2. Подход к оценке эффективности мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства на уровне Центрального банка Российской Федерации
Для эффективного развития малого и среднего предпринимательства безусловно необходима государственная финансовая поддержка, ключевым субъектом которой выступает Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России).
С целью разработки научно обоснованного подхода к оценке эффективности мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства на уровне Банка России прежде всего необходимо выявить основные направления такой государственной финансовой поддержки. С точки зрения эффективного развития малого и среднего предпринимательства для предпринимателей прежде всего необходимо обеспечить выполнение двух исключительно важных условий становления и развития:
1) наличие финансовых средств для открытия и развития малого и среднего предпринимательства, следовательно, доступность получения дешевых кредитов;
2) устойчивое финансовое состояние конкретной организации (предприятия), которое напрямую зависит от устойчивости кредитно-финансового состояния страны.
Конечно, важны и другие виды государственной финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства, но приведенные выше два условия без сомнения являются ключевыми.
Анализ Федерального закона «О Банке России» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ, позволяет выделить следующие направления государственной поддержки малого и среднего предпринимательства:
1) защита и обеспечение устойчивости рубля - является одной из основных целей деятельности Банка России (статья 3). Достижение этой важной цели обеспечивается реализацией соответствующей денежно-кредитной политики Банка России. Это положение закреплено в статье 34.1 Закона № 86-ФЗ: «Основной целью денежно-кредитной политики Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста» (статья 34.1 введена Федеральным законом от 23.07.2013 N 251-ФЗ);
2) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации (абзац введен Федеральным законом от 23.07.2013 № 251-ФЗ);
3) обеспечение государственной финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства.
К третьему направлению - обеспечение государственной финансовой поддержки в соответствии с Законом № 86-ФЗ - следует отнести следующие законодательные положения:
1) определение порядка ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенного порядка ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ) (статья 34). Следует отметить, что это одна из базовых функций, обеспечивающая на территории Российской Федерации наличного денежного обращения, которая возложена на банк России;