Основные направления финансового контроля
Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.
Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Такое определение контроля дано в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., которое не утратило своего значения и в настоящее время.
Аудит является одной из форм финансового контроля, поэтому необходимо определить его место в этом виде деятельности.
Финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в настоящее время в нескольких формах.
В первую очередь - это государственный (вневедомственный) контроль разных ветвей власти.
Так, по линии законодательной (представительной) власти высшим органом финансово-бюджетного контроля является Счетная палата Федерального собрания РФ. Она создана на основании Федерального Закона от 11.01.95 №4-ФЗ, образуется Федеральным собранием РФ (то есть Советом Федерации и Государственной Думой) и подотчетна ему.
Основными задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Контрольные полномочия палаты распространяются на все государственные органы и учреждения РФ, а также на другие организации, если они используют бюджетные средства.
Соответствующие контрольные органы имеются и в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и в представительных органах местного самоуправления (например, в Москве - Контрольно-счетная палата).
Функциями государственного контроля по линии органов исполнительной власти РФ наделен ряд организаций. В их числе:
- Федеральная налоговая служба;
- Федеральная таможенная служба;
Наряду с указанными органами действует также и орган президентского контроля - Главное контрольное управление Администрации Президента РФ. ( Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации"//Текст Указа опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 14 июня 2004 г. N 24 ст. 2395Указ Президента РФ № 729 от 8.06.2004 "О контрольном управлении Президента РФ")
Кратко остановимся на функциях некоторых из названных органов государственного контроля.
Особое место среди них занимает Министерство финансов, которое является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
В число основных задач Минфина РФ входят также:
- осуществление, в пределах своей компетенции, государственного финансового контроля, который возложен на вновь созданный Департамент государственного финансового контроля и аудита;
- обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, а также аудитом.
К налоговым органам в РФ относятся органы Федеральной налоговой службы, федеральные органы налоговой полиции и органы Федеральной таможенной службы.
Хотя основная цель органов налоговой службы и налоговой полиции одна, - обеспечить уплату налогов, - их полномочия различны и регулируются различными нормативными актами.
На органы Федеральной таможенной службы возложены функции по взиманию денежного сбора с товаров, имущества и ценностей при пересечении ими границы страны. Существуют ввозные, вывозные и транзитные пошлины.
Центральный банк РФ осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства.
Определенную роль в деле координации работы органов финансового контроля сыграл Указ Президента РФ от 03.03.98 №224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики". В настоящее время активизирована работа по подготовке проектов Федеральных законов "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации" и "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" (данный закон принят 07.08.2001 № 119-ФЗ). Существенное укрепление вертикали финансового контроля в системе исполнительной власти предусмотрено посланием Президента РФ "О бюджетной политике на 1999 год". (Приоритетность решения поставленных перед контрольно - ревизионным аппаратом Минфина России задач была определена Президентом Российской Федерации в Послании 1999 г. Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия на рубеже эпох", в котором обозначены вопросы, связанные с укреплением вертикали финансового контроля в системе исполнительной власти, а также в Концепции бюджетной политики в области расходов на 2000 г., предусматривающей одним из основных принципов построения расходной части федерального бюджета на 2000 г. введение жестких санкций за незаконное и нецелевое использование бюджетных ассигнований).
Бюджетным кодексом РФ предусматривается распределение полномочий между контрольными органами. Органы финансового контроля, созданного законодательными (представительными) органами власти, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, различных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства.
Компетенция органов финансового контроля, создаваемых соответствующими органами исполнительной власти, несколько иная - экспертиза в нее не входит.
Следует также отметить, что в Бюджетном кодексе РФ в законодательном порядке решен вопрос об обязательности ведомственного или внутреннего контроля. Распорядителям бюджетных средств вменено в обязанность осуществлять контроль за использованием этих средств.
Однако федеральный закон, определяющий возможности государственного финансового контроля в отношении не только бюджетных учреждений, а всех юридических лиц, до настоящего времени не принят.
В Правительство РФ также внесены предложения по проекту постановления о ведомственном финансовом контроле.
Дело в том, что до настоящего времени министерства и ведомства РФ, органы управления субъектов РФ, а также различные объединения, ассоциации, союзы и другие органы управления, несмотря на кардинальные изменения, вызванные становлением рыночной экономики, создав собственные органы внутриведомственного финансового контроля (внутреннего аудита), все еще в основном продолжают руководствоваться "Положением о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений", утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 02.04.81 №325.
2. Финансовый контроль со стороны представительной власти
С этой целью созданы соответствующие структуры: комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счётная палата РФ, контрольно-счётные палаты субъектов РФ.
Начало такому контролю было положено в 1992 году созданием Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ как органа, не зависимого в своих действиях ни от Правительства РФ, ни от администрации Президента РФ. В настоящее время основная часть его функций передана Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, соответствующие подкомитеты которого проводят экспертно-аналитические работы по всем финансовым вопросам. Так, подкомитет по бюджету даёт заключение по проекту федерального бюджета. Другие подкомитеты занимаются оценкой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и финансовой деятельности.
Особое место в системе финансового контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счётной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом РФ от 11 января 1995 года. Это независимый от Правительства РФ постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделённый широкими полномочиями и подотчётный Федеральному Собранию РФ. Сфера полномочий Счётной палаты - контроль федеральной собственности и расходования федеральных денежных средств. Контролю подлежат все юридические лица - государственные органы и учреждения, включая государственные внебюджетные фонды и ЦБР, органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые фирмы, а также другие коммерческие фирмы и негосударственные коммерческие организации - в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами. Перед должностными лицами Счётной палаты РФ поставлены следующие задачи:
Организация контроля исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов;
Подготовка положений по устранению обнаруженных нарушений и упорядочению бюджетного процесса;
Оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственности;
Определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;
Финансовая экспертиза, т.е. оценка финансовых последствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль поступления и движения бюджетных средств на счетах банков;
Регулярное предоставление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета; контроль поступления денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.
Счётная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального банка России по обслуживанию государственного долга, эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Россией финансовых и материальных ресурсов в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
Основные методы контроля, проводимого Счётной палатой, - тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причинённого государству ущерба и привлечению к ответственности, в том числе к уголовной, должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности, Счётная палата направляет представление руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотрено в указанный в нём срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансовой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений Счётной палаты она имеет право давать предписания, обязательные для исполнения. В случае если предписания не исполняются, Коллегия Счётной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении финансовых, платёжных и расчётных операций по счетам юридического лица. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.
По закону деятельность Счётной палаты является гласной: результаты должны освещаться в средствах массовой информации.
Контроль финансов со стороны Президента РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путём издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка. Определённые функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, созданное Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации". Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
Главное контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) предоставления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции.
Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ наделено широкими полномочиями. Оно контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Правительство РФ контролирует и регулирует финансовую деятельность подведомственных ему органов финансового контроля. Правительством РФ утверждены положения «О Министерстве Финансов» (Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 г), «О Федеральном Казначействе» (Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 (с изменениями от 14 марта 2005 г.). При Правительстве РФ действует Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов.