Такой подход, конечно, мало согласуется с сущностью муниципальной реформы, которая направлена, если обобщить, на приближение местной власти к населению. Одна из причин такого положения заключается в том, что Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. оставил неясность в том, на каком властном уровне должны определяться базовые территориальные категории, позволяющие разграничить сельские и городские населенные пункты, и, что не менее важно, какие критерии должны быть положены в основу такого разграничения [11, с. 13]. Это в свою очередь требует, чтобы соответствующий исходный понятийный аппарат был отрегулирован на федеральном уровне. Схожая ситуация сложилась в Республике Коми. Здесь в состав городского округа Сыктывкар первоначально, в порядке реализации Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., был включен поселок городского типа Эжва, который до этого на основании муниципального закона 1995 г. был наделен статусом муниципального образования. С тех пор продолжалось длительное время, приобретая достаточно острые формы, противостояние общественных организаций и многих жителей Эжвы за статус самостоятельного городского округа для территории данного населенного пункта [12]. Следует отметить, что основания для придания Эжве городского округа достаточно весомые. Дело в том, что изначально поселок Эжва сформировался как «приложение» к строительству крупнейшего целлюлозно-бумажного комбината. Затем, после ввода комбината в эксплуатацию, в поселок стали поселяться работники этого комбината. Следует отметить, что в целом эта территория характеризовалась сугубо промышленным характером. В силу своих больших возможностей комбинат стал вкладывать довольно большие средства в развитие поселка, и скоро (уже к середине 1970-х гг.) поселок превратился в современный небольшой город. Административно-территориально он с самого начала относился к городу Сыктывкару, находясь от него на расстоянии 20 километров и имея некоторую автономию, которая заключалась в том, что это был единственный обособленный район со своими РК КПСС и райисполкомом местного Совета народных депутатов на территории Сыктывкара. Данное обстоятельство не вызывало каких-либо трений, учитывая имевшуюся в СССР вертикаль власти.
Однако с начала 1990-х гг. ситуация кардинально изменилась. Поселок Эжва с крупнейшим целлюлозно-бумажным комбинатом был вполне самодостаточным, и вполне естественно, что после принятия закона о местном самоуправлении 1995 г. там было сформировано муниципальное образование с избранными населением органами местного самоуправления. Но такая ситуация, видимо, не устраивала ни руководство столицы Коми Республики города Сыктывкара, сразу лишившегося огромных по местным меркам налоговых поступлений от предприятия-гиганта, ни руководство республики, заинтересованное в приоритетном развитии ее столицы. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г., как отмечалось, на переходный период позволял «нарезать» муниципальные образования, не спрашивая согласия населения соответствующих территорий (здесь могут иные варианты [13, с. 11], но к данному случаю они не относятся), что и было сделано с поселком Эжва, который в качестве внутригородского административного района (то есть без статуса муниципального образования) был включен в состав муниципального образования город Сыктывкар с потерей муниципальных полномочий. Такое решение, как отмечалось, было сомнительно с точки зрения конституционной нормы о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что зафиксировано в ч. 1 ст. 131 Конституции России, а также с точки зрения конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 133 Конституции России).
Аналогичная история произошла в Сибири. Так, законом Иркутской области город Ангарск, третий по величине, лучший по благоустройству и один из первых по объемам промышленного производства город в области, был наделен статусом городского поселения, так же как и сравнительно небольшой поселок Мегет. Администрация Ангарска, несогласная с таким статусом, вышла с инициативой изменить областной закон. В поддержку этой инициативы выступили и жители, которые в обращении к областным законодателям, в частности, отмечали: «Мы посвятили жизнь именно городу, чтобы он встал на ноги и развивался. Мы ликовали и гордились, когда в 1951 году рабочему поселку Ангарскому был присвоен статус города. Мы не приемлем, чтобы наш город теперь стал опять поселением. Знающий историю Ангарска хорошо поймет нас» [14]. Но тщетно - Ангарск остался городским поселением в составе Ангарского муниципального района Иркутской области. Такая же проблема была и с городом Нижнеудинском той же области, и во время конфликта по поводу статуса этого населенного пункта речь шла даже о возможности социального взрыва [15]. Такого рода конфликты продолжались несколько лет. Так, в 2007 г. в августовском номере газеты «Местное самоуправление» применительно к Калининградской области указывалось, в частности: «Самый западный регион России готовится к собственному переформатированию. В области вот-вот начнется масштабная муниципальная реформа. На заседании областного правительства министр по развитию территорий и взаимодействию с органами МСУ Михаил Плюхин признал, что нынешняя схема административно-территориального устройства области крайне неудачна. Образованные еще при прошлой областной власти городские округа, по сути, таковыми не являются, что ухудшает управляемость территорий и доставляет неудобства самим жителям. Тем более, что Уставный суд области признал наделение ряда МО статусом городского округа незаконным» [16]. А между тем, потеря статуса городского округа, как показывает практика, воспринимается, чаще всего, весьма болезненно и местной муниципально-властной элитой, и самим населением. Приведем еще пример. В последние годы усилилась социальная напряженность в поселке Северном, входящем в состав муниципального образования город Краснодар в связи с тем, что там не решаются многие жизненно важные вопросы. Этот поселок жители называют «краем затерянной цивилизации», несмотря на то, что он располагается в нескольких километрах от мегаполиса, каковым является г. Краснодар. В частности, здесь не все решено с газификацией, отсутствуют нормальные асфальтированные дороги, имеются проблемы с общественным транспортом, медицинским обслуживанием и т.д. У городских властей, как нередко бывает в таких случаях, до поселка Северный «не доходят руки». Одной из причин этого является то обстоятельство, что поселок Северный как населенный пункт не имеет каких-либо полномочий как муниципальное образование, и управление данной территорией в настоящее время даже еще в большей степени централизованное, чем это было в СССР.
Описанное выше положение представляется не в полной мере соответствующим конституционным положениям. В этой связи мы считаем целесообразным допускать возможность наделения такого рода компактно расположенных населенных пунктов (поселков) на территории городского округа статусом муниципальных образований, в данном случае, выделив самостоятельный вид муниципального образования - «поселок в составе городского округа», имея в виду, что компетенция данного вида муниципального образования в силу своей специфики должна быть меньшей, чем поселения. Однако создание муниципального образования в виде поселка в составе городского округа следует допускать соблюдении следующих условий. В-первых, должна быть выражена инициатива населения поселка о формировании на его территории муниципального образования (это может быть выявлено путем опроса жителей поселка в рамках ст. 32 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., для чего необходимо внести в эту статью соответствующие коррективы, связанные с возможностью проведения опроса по инициативе самого населения, чего в настоящее время действующий Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает). В-вторых, решение субъекта РФ о наделении населенного пункта статусом муниципального образования может состояться только при наличии согласия на это представительного органа городского округа. При этом такие муниципальные образования (поселки), в отличие от поселений, должны иметь более ограниченный перечень вопросов местного значения (с целью обеспечения единства инфраструктурного хозяйства городского округа), и такой перечень должен утверждать также представительный орган городского округа.
Соответственно предлагается абз. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона о местном самоуправлении изложить в следующей редакции: «В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов и населенных пунктов в составе городского округа». В этом смысле определенная аналогия уже имеет место в практике. Так, присоединение части Московской области к Москве в 2012 г. привело к необходимости решать дальнейшие судьбы муниципальных образований бывшей Московской области в силу разных муниципальных систем Москвы и Московской области. И, как нам представляется, весьма разумно поступили власти города Москвы, сохранив за бывшими поселениями Московской области ряд полномочий в тех же территориальных границах, в том числе в сфере градостроительства, оставив при этом тех же руководителей. Такой подход позволяет, во-первых, более гибко учитывать своеобразие сложившихся исторически территорий населенных пунктов, входящих в состав городского округа; во-вторых, будет способствовать повышению уровня гражданской активности населения, что Т.М. Бялкиной справедливо увязывается с эффективностью местного самоуправления [17, с. 54]; в-третьих, позволит сохранить имеющиеся традиции, когда такого рода населенные пункты имели свои выборные органы местной власти.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 25.08.1995 г. № 158 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению / Сост. П.М. Курдюк, А.В. Лесных, В.В. Прудников. Краснодар, 1999.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 11. 2018).
3. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
4. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001.
5. Определение Верховного суда Российской Федерации от 25.04.2007 г. «Об оставлении без изменения решения Московского областного суда от 21.12.2006, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Московской области «О городском округе Балашиха и его границе» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»
6. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 11. 2018).
7. Инвестиционная программа городского округа Балашиха (утверждена постановлением Администрации городского округа Балашиха от 12. 09. 2013 № 1162/1-ПА) // Официальный сайт органов местного самоуправления городского округа Балашиха (дата обращения: 13. 05. 2014 г.).
8. Устав городского округа Балашиха (принят решением Совета депутатов городского окрга Балашиха от 22. 05. 2007 г. № 31/184), в ред. от 31. 03. 2014 г. // Официальный сайт органов местного самоуправления городского округа Балашиха (дата обращения - 13. 06. 2014 г.).
9. Постановление Губернатора Московской области «Об объединении некоторых поселений Балашихинского района с городом Балашихой Московской области» от 10. 06. 2003 г. № 128-ПГ // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 01. 2018).
10. Кокин А.И. Зазеркалье // Местное самоуправление. 2004. № 22. С. 13-17.
11. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 8-17.
12. Молодежь Севера. 2006. 15 октября.
13. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 10-15.
14. Улыбина Ю. Ангарск хотят уравнять с Мегетом // СМ Номер один. 2005.
15. Кез С. Реформа замедленного действия: преобразования в системе местного самоуправления Прибайкалья могут привести к социальному взрыву в регионе // Независимая газета. 2005. 29 апреля.
16. Броуновское движение статусов, или откажемся от округов к общему благу! // Местное самоуправление. 2007. № 8 (август).
17. Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 62 -- 67.