Введение
Каждый год на территории России происходит более 270 тысяч пожаров, которые уносят жизни свыше 20 тысяч человек и приводят к травмированию более 16,5 тысяч человек. При этом, пожары за год уничтожают в среднем 81,6 тысяч строений и более 6,9 тысяч единиц техники. Прямой материальный ущерб от пожаров составил в 2006 году более 2,2 млрд. рублей, а в 2008 году по учетным данным ВНИИПО МВД Российской Федерации достиг 3,4 млрд. рублей. Общие потери от пожаров составили свыше 60 млрд. рублей.
Очерченный уровень потерь от пожара, по нашему твердому убеждению, позволяет признать организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности важнейшим государственно-публичным институтом, а его модернизацию в новых экономических условиях рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений административно-правовой политики в сфере национальной безопасности России.
Организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности призвано решать такие задачи, как установление административно-правовых требований пожарной безопасности, регламентирующих пожаробезопасное владение, пользование и распоряжение имуществом; предупреждение, выявление, пресечение и нейтрализация административных нарушений установленных требований пожарной безопасности; административно-правовая организация тушения пожаров и нейтрализация их последствий.
Перечисленные задачи по обеспечению пожарной безопасности реализуются в условиях различных форм собственности, а также органами власти и управления при помощи административно-правовых средств, так или иначе затрагивающих право собственности и свободу экономической деятельности.
Только должностными лицами Государственной противопожарной службы (ГПС) МВД России в 2006 году привлечено за нарушение требований пожарной безопасности к административной ответственности в виде штрафа свыше 9,5 млн. человек, из них более 523 тысяч граждан.
Кроме того, органами (должностными лицами) ГПС МВД России ежегодно приостанавливается работа более 100 тысяч предприятий различных организационно-правовых форм и форм собственности. Растет число случаев приостановления и аннулирования лицензий в области пожарной безопасности. Так, за период с 2004 года по 2009 год число приостановленных лицензий в области пожарной безопасности выросло в 2,5 раза. При этом анализ административного законодательства в области пожарной безопасности позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствуют юридически точные критерии ограничения права собственности и свободы экономической деятельности в целях обеспечения пожарной безопасности.
Требования пожарной безопасности, составляющие нормативную основу организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, представляют собой массив административно-правовых норм пожарной безопасности, уста- ловленных Федеральным собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые получают развитие (детализируются и конкретизируются) в несистематизированных разнородных социальных и технических нормах устанавливаемых: МВД России и иными федеральными органами исполнительной власти, Главным управлением государственной противопожарной службы МВД России, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций. Очерченное состояние нормативно-правовой базы обеспечения пожарной безопасности сочетается с отсутствием единого механизма государственной предметно-функциональной систематизации, специализации и унификации государственных и негосударственных требований пожарной безопасности.
Соответственно, изложенные обстоятельства подрывают единство правового пространства в области пожарной безопасности и негативно сказываются на единообразии деятельности органов (должностных лиц) Государственной противопожарной службы МВД России, выполняющей функции основного субъекта организационно-правового обеспечения пожарной безопасности.
Кроме того, важно обратить внимание на то, что формы деятельности ГПС МВД России по организационно-правовому обеспечению пожарной безопасности сложившееся в новых экономических условиях (в частности: сертификация, лицензирование, административное правотворчество в области пожарной безопасности) подвергнуты административно-правовой процессуализации наряду с традиционными для советского периода государственным пожарным надзором и организацией тушения пожара без взаимной согласованности, в разной степени и посредством разнородных по юридической природе норм законов, а также актов принятых Правительством Российской Федерации, МВД России.
Такое положение привело к образованию сложных конструкций ведомственных норм, которые не позволяют юридически точно очертить рамки, раскрыть сущность и содержание предметно-функциональных форм административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности соотносимо с современной административно-правовой политикой.
Опубликованные в 70-80-е годы работы по проблемам обеспечения пожарной безопасности Б.Е. Касымова, А.И. Микеева, В.Г. Татаряна и других авторов не разрешают очерченных выше проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, обусловленных сложившимися в настоящее время экономическими, политическими и правовыми факторами.
1. Организация службы пожарной безопасности в РФ
Организацию пожарной охраны и руководство ею в стране осуществляет Государственная служба пожарной охраны (ГСПО) Министерства внутренних дел РФ, в субъектах Федерации - соответствующие службы пожарной охраны республик, краев, областей.
Наиболее крупные города, административные центры и особо опасные в пожарном отношении объекты охраняются военизированными пожарными частями (ВПЧ), а менее крупные города, поселки городского типа и другие объекты - профессиональными пожарными частями (ППЧ) Министерства внутренних дел.
Государственная пожарная инспекция ГСПО МВД РФ через свои органы на местах (районные пожарные инспекции) осуществляют надзор за выполнением противопожарных мероприятий в соответствии с правилами и нормами всеми федеральными, республиканскими и местными предприятиями, организациями и отдельными гражданами.
Государственная противопожарная служба Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее именуется - Государственная противопожарная служба) создана с целью защиты жизни и здоровья людей, имущества от пожаров, организации и осуществления государственного пожарного надзора в Российской Федерации за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений, (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627) В своей деятельности Государственная противопожарная служба руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Совета Министров - Правительства Российской Федерации, нормативными актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, иными нормативными актами и настоящим Положением.
В систему Государственной противопожарной службы входят:
- управления (отделы) Государственной противопожарной службы министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации;
- подразделения Государственной противопожарной службы и их органы управления, а также предприятия Государственной противопожарной службы.
Примерные положения (уставы) об органах управления и подразделениях Государственной противопожарной службы, пожарно-технических научно-исследовательских учреждениях и пожарно-технических учебных заведениях, а также о предприятиях разрабатываются Главным управлением Государственной противопожарной службы и утверждаются в установленном порядке. (п. 2 в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627)
Органами управления Государственной противопожарной службы являются:
- Главное управление Государственной противопожарной службы;
- управления (отделы) Государственной противопожарной службы;
- Специальное управление Государственной противопожарной службы, входящее в состав Главного управления Государственной противопожарной службы;
Перечисленные органы управления Государственной противопожарной службы являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, расчетные и иные счета в банках.
Порядок и условия прохождения службы работниками, сотрудниками, военнослужащими Государственной противопожарной службы (в дальнейшем именуются - личный состав Государственной противопожарной службы) определяются соответствующими положениями.
Государственный пожарный надзор - специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделениями Государственной противопожарной службы. (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627)
Перечень должностей личного состава Государственной противопожарной службы и соответствующие им права и обязанности в области государственного пожарного надзора определяются главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору.
Указания и распоряжения вышестоящих должностных лиц Государственной противопожарной службы обязательны для исполнения нижестоящими должностными лицами Государственной противопожарной службы.
Главное управление Государственной противопожарной службы - самостоятельное оперативное структурное подразделение Министерства внутренних дел Российской Федерации, возглавляющее систему указанной службы и обладающее полномочиями федерального надзора России в области пожарной безопасности. (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627).
Главное управление Государственной противопожарной службы является государственным заказчиком пожарно-технической продукции, центральным органом системы сертификации и лицензирования в области пожарной безопасности. (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627).
Положение о Главном управлении Государственной противопожарной службы утверждается Министром внутренних дел Российской Федерации.
При Главном управлении Государственной противопожарной службы создается Координационный совет по вопросам пожарной безопасности, положение о котором и его состав утверждаются Министром внутренних дел Российской Федерации.
Начальник Главного управления Государственной противопожарной службы является по должности главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору, а его заместители и начальник Специального управления Государственной противопожарной службы - заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору.
Управления (отделы) Государственной противопожарной службы (территориальные органы управления Государственной противопожарной службы) - являются самостоятельными оперативными структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации и руководят деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях подразделений Государственной противопожарной службы, за исключением подразделений, непосредственно подчиненных Главному управлению Государственной противопожарной службы. (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627)
Начальник управления (отдела) Государственной противопожарной службы является по должности главным государственным инспектором субъекта Российской Федерации по пожарному надзору, а его заместители - заместителями главного государственного инспектора субъекта Российской Федерации по пожарному надзору. (в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627).
Численность Государственной противопожарной службы, содержащейся за счет средств федерального бюджета, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению Министерства внутренних дел Российской Федерации (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627).
Введение дополнительно должностей в штаты управлений (отделов) Государственной противопожарной службы за счет вновь выделяемой численности для организации подразделений названной службы в населенных пунктах и на предприятиях производится в установленном порядке в размере до четырех процентов этой численности и за счет средств на ее содержание.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в населенных пунктах могут создаваться подразделения указанной службы, содержащиеся за счет средств соответствующих бюджетов. (абзац в ред. Постановления Правительства РФ от 26.06.95 N 627).