Оценка эффективности американских программ в области учета, контроля и физической защиты ядерных материалов в России
Виктор Холев
В статье изложен подход к созданию методов измерения усилий специалистов министерства энергетики и национальных лабораторий США в области сотрудничества с Российской Федерацией по программе учета, контроля и физической защиты ядерных материалов.
Выделены основные проблемы современного состояния сотрудничества. Предлагается методология, по которой проводилось пилотное исследование эффективности обучения специалистов ядерной отрасли России в специальных учебных центрах, созданных в рамках программы сотрудничества, а также приведены некоторые результаты исследования, на основе которых предлагаются рекомендации по корректировке совместных действий.
Автор понимает, что ряд высказываемых положений носит дискуссионный, спорный характер.
Программа Совместного уменьшения угрозы (СУУ) введена в действие в 1992 году. В рамках этой программы существует ряд дополнительных программ, среди которых - «физическая защита, контроль и учет ядерных материалов (русская аббревиатура УКФЗ ЯМ). Цель программы УКФЗ ЯМ - помощь российской стороне в улучшении всей системы обеспечения безопасности и консолидации ядерных материалов на объектах хранения и использования, а также в обучении персонала и некотором улучшении существующих систем физической защиты дополнительными средствами защиты. С 1996 года финансирование программы УКФЗ в рамках сотрудничества с Россией полностью перешло под эгиду министерства энергетики США. Об успехах программы написано достаточно много, однако, говоря об оценке эффективности усилий США, следует обратить внимание на проблемы.
Сотрудничество с момента возникновения и в течение пяти лет развивалось очень динамично и не всегда удавалось заметить тенденции и обозначить подводные камни. Например, не была учтена зависимость эффективности работы всей системы безопасности от выполнения процедур. Можно поставить дорогое оборудование на объект и не быть уверенным, что оно будет эффективно использоваться, и что эффективность системы безопасности повысится. Именно к такому выводу по прошествии нескольких лет пришли многие американские аналитики. Оценить реальную, а не теоретическую эффективность можно с помощью мониторинга, а мониторинг, в свою очередь, можно вести на основе накопленного опыта в области сотрудничества по программе УКФЗ. При разработке методологии оценки эффективности американских программ, представляется важным выделить основные переменные, которые следует измерять в процессе мониторинга обратной связи, то есть того, как работают системы УКФЗ, улучшенные с помощью американских вложений. В первые годы сотрудничества не были использованы «глубоко структурированные системы критериев», что не позволило измерить прогресс в количественном выражении. В настоящее время накопленные данные позволяют предложить методологию и сделать первые предварительные выводы в этой связи.
Трудности взаимодействия.
Трудности, которые возникали практически на всех площадках в рамках сотрудничества, основывались на различном понимании подходов к построению системы физической защиты и различных ожиданий от сотрудничества, а также на различии в традициях, понимании приоритетов культуры безопасности и различиях в способе мышления. Последнее требует пояснения.
Известно, что в разных культурах преобладают разные формы фиксации изменений. В западной культуре основной формой отношений между людьми является письменный контракт (соглашение, договор). Это связано с религиозной историей общества, с культурой письменных прав и с традицией строго определенных процедур. Изменить что-либо, значит, перейти от одного состояния к другому, зафиксировав оба состояния на бумаге. В культурных традициях русских (возможно, восходящих к православию) изменения рассматриваются по-другому, считается, что это процесс бесконечный, и уж тем более никак не фиксируемый на бумаге. Если задаться целью анализа исторических и современных документов, то видно, что и в тех, и в других преобладает декларативный стиль мышления, который позволяет обозначить проблему, но не предложить механизм ее решения (то есть, не зафиксировать в процедуре). Знание этих отличий поможет сделать программу сотрудничества более эффективной.
Кроме того, важным оказался тот факт, что с распадом СССР была разрушена основа стабильности во многих сферах жизни страны, в том числе и в области системы обеспечения безопасности ядерных объектов. Анализируя этот процесс, можно отметить две основные проблемы, которые мешали и продолжают мешать эффективному сотрудничеству: недостатки менеджмента и отсутствие более глубоких данных по обратной связи от обучения.
Уже отмечено, что организация сотрудничества (менеджмент) имела серьезные пробелы в обеих странах, и что кроме результатов, выраженных в числовом виде (общая текущая стоимость программы, количество охваченных сотрудничеством объектов и стоимость поставленного оборудования), необходимо сформулировать и другие критерии, качественно отражающие эффективность общих усилий. В начале сотрудничества не была организована тщательная экспертиза этапа внедрения улучшений в совершенно другую культурную среду. Тем не менее, известно, что экспертиза без учета обратной связи может проводиться только в случае хорошей информированности экспертов в предметной области. Такой информированности не обнаружилось, и проблемы, возникающие по ходу взаимодействия, нередко тормозили усилия обеих сторон в целом, зачастую сводя на нет задуманное. Одной из причин недостаточной информированности, которую ранее не называли, является очевидное стремление американской стороны добыть информацию, близкую к чувствительной. Это стремление, естественно не встречало поддержки российской стороны.
Основная беда сотрудничающих сторон.
Многие попытки анализировать программу сотрудничества в данной сфере были весьма полезны, однако, необходимо рассматривать проблему с двух сторон, то есть не только с американской стороны, но и с российской. В этой связи замечу, что мы столкнулись с трудностью следующего характера - как соединить (а это необходимо в рамках решения общей задачи) традиции и культуру разных стран, чтобы работать более эффективно? Каждая проблема в значительной степени может быть решена, но это требует времени. В любом случае нужно прежде описать трудности, чтобы затем решать проблему эффективного улучшения системы защиты российских объектов. Практика сотрудничества, о которой упоминают многие авторы, приводит нас к такому выводу - основная ошибка менеджеров США заключалась в том, что не было выделено (отведено) время и деньги для изучения состояния существующей системы защиты ядерных объектов в России, а также традиций и среды функционирования этой системы. Другими словами, была поставлена задача быстрых улучшений и не исследована ядерная культура и инфраструктура, в которой эти улучшения должны работать. На самом деле, это скорее не ошибка менеджеров США, а беда обеих сотрудничающих сторон. Ситуация была несколько лучше осознана в процессе работы по межлабораторной программе благодаря возможности более тесных контактов специалистов двух стран. Последующая схема взаимодействия (межправительственная программа) существенно затруднила такое понимание из-за возникновения множественных бюрократических барьеров. Специалисты министерства энергетики США также не рассматривали риск недостаточно удачного или откровенно слабого менеджмента на объектах сотрудничества. В большинстве случаев все трудности возникали по воле обстоятельств, ранее не известных ни той, ни другой стороне. По этой причине мы постоянно испытывали затруднения с внедрением американского опыта на российских ядерных объектах. Кроме того, не следует забывать, что успех может быть обеспечен только при взаимодействии двух сторон, а не исключительно страной-донором.
Как видно из вышесказанного, проблема эффективности усилий США лежит зачастую не в финансовой, а в управленческой сфере. Кроме того, проблема доступа на российские объекты, о которой так беспокоится американская сторона, не столь важна. Если воздействовать на культуру безопасности, характерную для всей отрасли, то результат уверенно скажется на всех объектах (однако, не так быстро, как хотелось бы обеим сторонам. Согласно известному изречению - можно отвести лошадь на водопой, но нельзя заставить ее напиться).
Предмет данного исследования.
Проблемы менеджмента и обучения должны привлечь внимание обеих сторон, причем в случае успеха мы получим растущую приверженность персонала российских ядерных объектов соблюдению всех предписанных процедур взамен стремления нарушать их по разным причинам, как часто бывает до сих пор. Это стремление напрямую связано с вопросами культуры безопасности. Поняв причины названных трудностей, можно будет стремиться к их преодолению.
При измерении эффективности таких слабо формализованных предметных областей, как успех или эффективность усилий любой исследователь сталкивается с вопросами что измерять, что сравнивать и как сравнивать.
Необходим новый взгляд на методы, используемые в сотрудничестве. Эксперты обеих сторон должны искать причины своих трудностей вместе. Насколько эффективны усилия США в рамках данной программы? Каковы критерии успеха? Наиболее предпочтительным критерием успеха, как представляется, можно считать то, насколько хорошо реально функционируют улучшенные системы защиты. Для уточнения методологии автором было проведено пилотное исследование с использованием данных двух учебных центров в Обнинске.
В настоящее время стало понятно, что многие созданные системы как раз не функционируют в запланированном нормальном режиме длительное время. В чем причина неудачи? Возможно, она в том, что среда, в которой они должны были бы отлично функционировать, не была изучена до внедрения систем. На российских объектах отмечается систематическое несоблюдение процедур, было замечено отсутствие немаловажных письменных процедур, неправильное выполнение работы, незнание сотрудниками цели своей работы, другими словами - причина в разном понимании культуры безопасности. Именно этот аспект и не был учтен при организации сотрудничества, поскольку это не входило в изначальные намерения США. Считалось, что если система установлена, то она будет хорошо работать. По этой причине было разработано только две стадии сотрудничества на многих ядерных объектах: установка нового оборудования и обучение специалистов пользованию им (в том числе компьютерное программное обеспечение, однако, не включая обучение общим навыкам работы с компьютером большого числа персонала российских объектов).
Все эти факторы приводят к необходимости акцентировать внимание на стадии мониторинга, который бы помог отследить состояние управления программой УКФЗ ЯМ, то, как обслуживается новое оборудование, а кроме того, - сосредоточить внимание на отслеживании эффекта от обучения вовлеченных специалистов-пользователей в российских учебных центрах (учебно-методическом центре по учету и контролю - УМЦУК и межотраслевом специальном учебном центре - МСУЦ и др.), также созданных в рамках программы сотрудничества. После глубокого анализа этой обратной связи станет возможным и вывод относительно эффективности усилий США в области УКФЗ ЯМ в целом по России и в частности по регионам и предприятиям.
Методология оценки эффективности американских программ улучшения систем УКФЗ в России.
Внедрение масштабных улучшений в системе безопасности на российских объектах нарушает отлаженную ежедневную работу. Увеличивающийся объем работы требует от сотрудников новых знаний, умений, а также ввода новых процедур. В результате персонал, в должностные обязанности которого часто не входят задачи, возникающие в рамках международного сотрудничества (к тому же часто существенно замедляющие привычную работу), не выполняет новые договоренности и не обслуживает новое оборудование с желаемой эффективностью. Кроме того, слишком много американских экспертов участвует в работе, что размывает ответственность специалистов обеих стран. Таким образом, необходимы формальные критерии оценки эффективности усилий, которые могут войти составной частью в любую глобальную американскую программу сотрудничества.
Предлагается разбить мониторинг на две стадии, которые могут идти параллельно или последовательно, это зависит от точки зрения исследователя. Сначала целесообразно отследить общее состояние дел на объекте, то есть измерить первичные сдвиги в организации работы по УКФЗ в рамках сотрудничества, а также измерить обратную связь от обучения - изменение деятельности специалиста при его возвращении на объект после обучения. Например, Горно-химический комбинат (ГХК) (Железногорск) последовательно присылает своих специалистов в учебный центр (УМЦУК), включая всех руководителей, имеющих доступ и полномочия работы с ядерными материалами и установками. Для оценки эффекта обучения в УМЦУК в 1998 году была разработана специальная (вторая) анкета для тех слушателей, кто посетил учебные курсы (в данном примере курс «Основы оценки уязвимости ядерных объектов») дважды. Результаты показали, что курс непосредственно помог в решении следующих задач:
* организация и проведение (при отсутствии регламентирующих документов отраслевого уровня) пилотной оценки уязвимости (разный объем работ на разных объектах);
* создание организационной структуры УКФЗ (отдел, группа, лаборатория) для проведения анализа уязвимости в будущем;
* более качественное описание объекта для последующих анализов уязвимости;
Изменения можно формально описать с помощью анализа ответов на вопросы двух анкет, одна из которых посвящена организации работы, а другая - непосредственно использованию результатов обучения. Алгоритм пилотного исследования (респонденты - слушатели УМЦУК, курс «Основы оценки уязвимости объектов» и частично МСУЦ, всего 60 человек) содержал следующие шаги: