б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений - эти возможности называют консультативными формами непосредственной демократии. К их числу относятся публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан и другие формы непосредственной демократии.
В законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах чаще всего закрепляются такие формы, как наказы, выражение недоверия.
На муниципальном уровне для воздействия на поведение властей, а также для информирования их о состоянии жизни населения широко используются мирные массовые акции. На демонстрациях, митингах и шествиях жители высказывают свое отношение к руководителям муниципального образования в связи с работой жилищно-коммунального хозяйства, уровнем заработной платы работников муниципальных школ и больниц и т.п. Формой проявления недовольства по аналогичным поводам стали пикеты жителей перед зданиями местных администраций, органов государственной власти субъектов РФ, в других публичных местах.
Таким образом, высшей целью реального местного самоуправления является объединение людей для самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуется большинство прав и свобод человека и гражданина. Имманентным признаком местного самоуправления является его способность участвовать в формировании начал гражданского общества и решение вопросов местного значения, внутренней жизни местного сообщества.
Муниципальные выборы - форма непосредственной демократии, которая через голосование жителей позволяет главе муниципального образования приобрести высшую легитимность и доверие населения.
Формы демократии - непосредственная (прямая) и представительная, олицетворяющие власть народа, - базируются на идее неотчуждаемости народного суверенитета, выражающегося через «равление народа посредством демократических институтов; иначе говоря - это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти» [1]. А правление народа, вне зависимости от формы его осуществления - прямой либо опосредованной, в той либо иной степени предполагает обращение к институту выборов. О.Е. Кутафин справедливо отмечал, что «выборы и создают один народ, одно представительство, одну общую волю» [4]. Только при непосредственном волеизъявлении это воля граждан-избирателей, осуществляющих власть местного самоуправления путем наделения полномочиями депутатов и выборных должностных лиц, а при опосредованном представительстве власть народа воплощается через деятельность выборных представителей, принимающих решения, выражающих волю избирателей [2].
Анализ выборов и избирательного права в муниципальных образованиях 2009-2010 гг. показывает действительные механизмы реализации избирательных прав граждан, которые значительно отличаются от отображаемой в юридической литературе идеологии свободных выборов, дает дополнительный материал для оценки рассматриваемых явлений [3].
Во-первых, стремление к построению вертикали власти во всех ее разновидностях объективно не способствует развитию института выборов. Следует остановить процесс минимизации выборов как способа формирования органов муниципальной власти, замещения должностей в муниципальных органах. С этой целью необходимо остановить давление на органы местного самоуправления с целью отказа от прямых выборов глав.
Во-вторых, уровень неправовых, политических и иных оценок, подходов к выборам по-прежнему продолжает оставаться недопустимо высоким при проведении избирательных кампаний. Правовые оценки выборов не заняли господствующего положения ни в представлениях органов муниципальной власти, ни в сознании рядовых избирателей. Избирательное право, организационно-правовые факторы выборов нуждаются в серьезном укреплении и защите. Постоянные реформы и контрреформы в этой сфере не позволяют сложиться стабильным институтам, пользующимся доверием избирателей. В этих целях необходимо обратить внимание на решение следующих вопросов:
- принципы выборов и избирательного права должны быть не только фасадом российской демократии, но в первую очередь играть роль реального каркаса выборов и избирательного права, вследствие чего на их основе в период выборов можно было бы договариваться и о некоторых элементах общественного согласия;
- целесообразно значительно упростить процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, очистить от барьеров и сделать соответствующей названию процедуру самовыдвижения кандидата, резко сократить перечень документов, которые необходимы для регистрации кандидата, списка кандидатов, в том числе и путем значительного сокращения числа необходимых для регистрации подписей, отказа от сбора подписей на муниципальных выборах.
Линия на отказ от прямых выборов - это антигражданская позиция, которая демонстрирует нежелательность участия населения в делах общества и государства. Лишение глав прямой легитимности, полученной непосредственно от избирателей, снижает их политическое влияние, тем самым способствуя общему дальнейшему сокращению уровня публичности региональной политики, ликвидирует площадки, на которых могут появляться и заявлять о себе новые фигуры, обсуждаться и формироваться в нормальных конкурентных условиях программы развития территорий, выявляться личные достоинства и недостатки претендентов.
По нашему мнению, необходимо стремиться к большему распространению прямых выборов глав муниципальных образований населением, одновременно расширяя полномочия представительных органов власти как в сфере контроля деятельности местных администраций, так и при согласовании ключевых кадровых назначений в местных администрациях.
Хотелось бы напомнить, что публичной целью муниципальной реформы было приближение органов местной власти к населению. Отмена выборности любых лиц - прямо противоположный процесс, противоречащий основной цели муниципальной реформы с момента принятия закона о местном самоуправлении.
Достаточно циничным выглядит один из аргументов противников прямых выборов в городе Перми - это экономия средств. Называется даже сумма - 25 млн руб. На одного избирателя приходится всего 5 рублей в год. Хотелось бы спросить: «Разве Пермь - бедный город, который еле сводит концы с концами? Пермь не может себе финансово позволить раз в 5 лет выделить деньги на то, чтобы граждане смогли реализовать свое право на участие в городском управлении?» Тем более цинично прозвучало мнение председателя избирательной комиссии Екатеринбурга о том, что печатать бюллетени, когда явка на муниципальные выборы низкая, - это пустая трата средств. Кстати, недавно городская Дума определила, что префицит бюджета Перми в прошлом году составил 1,9 млрд руб., т.е. почти 2 млрд руб. не смогли израсходовать.
В настоящее время решающая роль населения практически сведена к нулю. Граждане лишены возможности инициировать и проводить отзыв глав и депутатов. В силу введенных дополнительных ограничений в законе, а именно процедуры судебного доказывания и изменения числа голосов за принятие решений со стороны выборных лиц. Было 50% принявших участие, сейчас - 50% списочного состава, что почти невозможно реализовать на практике. По этим же причинам очень сложно проводить местный референдум по инициативе населения. Тенденция превращения выборов по мажоритарной системе в систему выборов по партийным спискам фактически лишает граждан права выдвигать своих кандидатов и голосовать за них, оставляя за ними только право соглашаться или нет с предложенными кандидатами.
Таким образом, к сожалению, в настоящее время местное самоуправление выступает в первую очередь как право муниципальных чиновников, а не местного населения. Необходима децентрализация самой муниципальной власти в том виде, в каком она сегодня сложилась, повышение решающей роли самих граждан в делах местного значения.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Точка отсчета - народ. Понятия «суверенитет» и «демократия» соединит воедино только подлинное народовластие // Размышления конституционалиста: избр. ст. М., 2010. С. 445.
2. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. 46 с.
3. Колюшин Е.И. Проблемы реформирования избирательной системы // Совр. проблемы конституц. и муницип. строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы междунар. науч. конф. / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 282-284.
4. Кутафин О.Е.Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. 258 с.
Аннотация
В статье анализируются вопросы, посвященные непосредственной (прямой) и опосредованной (представительной) формам демократии. Рассматривая прямые выборы глав муниципальных образований в качестве основного элемента народовластия, авторы анализируют нормативные документы по рассматриваемому вопросу, а также наиболее яркие этапы электоральной истории России последнего десятилетия. Показано изменение приоритетов в праве в пользу косвенного голосования. Отмечая допустимость альтернатив прямым выборам глав муниципальных образований, авторы настаивают на необходимости дополнительного гарантирования форм непосредственного выражения воли населения.
Ключевые слова: прямые выборы; косвенные выборы; глава муниципального образования; представительные органы местного самоуправления; опосредованное представительство; демократия; избиратель