Пермский государственный национальный исследовательский университет
Некоторые аспекты выборности глав муниципальных образований и роли населения в местном самоуправлении
А.В. Москалев
В электоральной истории России 2009-2010 гг. вновь наблюдается повышенный интерес к институту прямых муниципальных выборов. Эти годы были ознаменованы широким фронтом перманентного наступления на право населения непосредственно выбирать глав муниципальных образований. В крупных городах, таких, как Пермь, Нижний Новгород, Ульяновск, Пенза, Смоленск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Оренбург, Челябинск, Ижевск, Тюмень, Ставрополь, и др. представительным органам удалось изменить устав и одержать победу над своими избирателями, освободив их от «тяжелого бремени» прямых выборов глав муниципальных образований. Например, по результатам опроса «Левада-центра» 79% пермяков выступали за сохранение прямых выборов главы города. Общественными организациями были проведены митинги, пикеты, демонстрации в пользу прямых выборов. Тем не менее, Пермская городская дума (30 голосов - «за») приняла поправки в Устав, прекращающие конституционное право жителей города непосредственно участвовать в таких выбора1. Аналогичная картина была и в других муниципальных образованиях, что, в свою очередь, порождает два обоснованных вопроса: 1. Какое влияние местное самоуправление оказывает на жизнь российского общества и государства в целом? 2. Что дают прямые выборы главы муниципального образования с точки зрения его правового статуса?
Отвечая на первый вопрос, нельзя не отметить, что местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия, предполагающей самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.
Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, в значительной мере обеспечивает их политические права. Самоуправление на местах направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.
Законодательство Российской Федерации не только признает местное самоуправление, но и гарантирует его функционирование. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной собственности для реализации полномочий местного самоуправления, достаточные финансовые ресурсы, право создавать, упразднять муниципальные предприятия и учреждения.
Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления. Организационные гарантии: местное самоуправление не входит в систему государственных органов, право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, запрет органам государственной власти подменять органы местного самоуправления, назначать должностных лиц. Организационные гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления и др.
В Конституции Российской Федерации закрепляется самостоятельность местного самоуправления при решении вопросов местного значения. В этой связи Президент России Д.А. Медведев в своем выступлении на Всероссийском гражданском форуме подчеркнул, что местное самоуправление должно давать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху. При этом следует помнить, что публичная власть на территории любого государства представляет собой единый механизм и даже относительно самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.
Муниципальные образования и их органы сочетают в себе публично-властные и общественные начала. При создании муниципальных образований необходимо акцентировать внимание на том, что это прежде всего организационная форма объединения граждан, а не только территория городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа либо внутригородская территория города федерального значения. Объединение граждан представляет собой существо муниципального образования, что по своей сути есть местное сообщество.
Отвечая на второй вопрос, следует обратиться к содержанию ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным.
Предусматривается несколько возможных вариантов порядка избрания главы муниципального образования, наделения его полномочиями:
- глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах. Такой вариант позволяет избрать главу муниципального образования посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации, - можно закрепить уставом муниципального образования. При этом выбор должен сделать сам глава. Как показывает практика, с 1993 г. избранный населением глава муниципального образования чаще совмещал должность главы местной администрации, так как в этом случае под его началом - весь многочисленный муниципальный аппарат, муниципальные служащие. Если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, то депутаты в этом случае получают готового председателя. Их мнение о кандидатуре своего председателя не будет иметь значения. В случае, если глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах и совмещает должность председателя представительного органа, то глава местной администрации назначается по конкурсу. Второй вариант не получил до последнего времени распространения, так как не позволяет выборному главе муниципального образования непосредственно управлять местной администрацией, а значит, и продуктивно не может решать вопросы местного значения;
- глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу. Такой вариант получил распространение в последнее время. В этом случае реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого может оказывать влияние не только представительный орган муниципального образования, его депутаты, но и глава, и администрация региона, от которых в значительной степени также может зависеть его назначение и отставка. Первичными для такого главы будут интересы того, кто его избрал, - представительного органа власти, а мнение населения вторично. Другим недостатком следует признать то, что, возглавляя представительный орган муниципального образования, глава, в принимаемых решениях, как бы сливается с ним, образуя единое целое. Как в математике 1+1=1,а не 2, т.е. это весы с одной чашей, а не с двумя. В таком случае жителям муниципальных образований будет очень сложно найти и привлечь к ответственности того, кто был инициатором минимизаций нерентабельных образовательных и медицинских учреждений, их приватизации, сдачи обществам с ограниченной ответственностью (акционерным обществам) в аренду жизненно важных объектов на 49 лет с дальнейшим существенным увеличением тарифов для населения и т.п.;
- глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации. В этом случае допускается соединение в одном лице функции главы муниципального образования: он одновременно и глава местной администрации, и председатель представительного органа только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа. В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе.
В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа.
Таким образом, по общему правилу Закон не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации, но запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации, кроме как в сельских поселениях.
Характеризуя властные возможности главы муниципального образования, следует отметить тот факт, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в этом вопросе достаточно краток. Так, согласно ч. 4 ст. 36 глава муниципального образования:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
- издает в пределах своих полномочий правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
В реальности глава муниципального образования, когда он одновременно является главой местной администрации, отвечает за все. Именно на этот вариант мы обращаем внимание в своем исследовании. В руках главы находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования.
Отношения с представительным органом муниципального образования строятся не только на том, что глава муниципального образования подписывает нормативные правовые акты, принятые данным органом, но еще и вправе вносить проекты этих актов в представительный орган, может присутствовать на его заседаниях и выступать по рассматриваемым вопросам. Им же вносится проект местного бюджета на рассмотрение представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования отвечает за организацию работы подразделений (управлений, отделов и др.) этого аппарата, за обеспечение руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории, обслуживание населения. Обладает значительными возможностями влияния на жизнь территории и находящиеся на ней органы, учреждения, предприятия. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований предоставляют главам муниципальных образований ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективной деятельности высшего должностного лица муниципального образования. Законодательство предоставляет им право в пределах компетенции запрашивать и получать информацию в органах местного самоуправления, в органах государственной власти и в других субъектах муниципальных правоотношений. Глава муниципального образования на подведомственной территории может беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационных форм и форм собственности.
В целом может быть предусмотрена значительная трансформация статуса главы муниципального образования в зависимости от того, кто его выбирает - население или представительный орган власти.
К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении (формам непосредственной демократии) Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит две категории:
а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жителей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования). В науке конституционного и муниципального права зачастую все подобные возможности иногда называют императивными формами непосредственной демократии; демократия муниципальный народовластие голосование