Направления научных исследований региональной налоговой конкуренции
Е.С. Вылкова, М.А. Троянская
Проведен обзор публикаций зарубежных авторов по вопросам налоговой конкуренции в сфере налогообложения, большинство из которых посвящены теоретическим основам данного явления и рассматривают идентификацию понятий, выявление их достоинств и недостатков, определение принципов и эффективности. Выявлены наиболее интересные направления отечественных исследований по проблематике региональной налоговой конкуренции в рамках идентификации и оценки налогового потенциала и налогового состояния регионов, исследования вопросов налоговой политики, государственного налогового менеджмента, налогового механизма, теневой экономики, налогового регулирования инвестиционных процессов и др. Сформулированы основные перспективные аспекты научных исследований в сфере региональной налоговой конкуренции. Развитие научной мысли по вопросам налоговой региональной конкуренции призвано способствовать социально-экономическому формированию отечественных территорий и росту экономического потенциала РФ.
Ключевые слова: налог, налогообложение, налоговая конкуренция, налоговая политика, налоговое состояние, налоговая база, налоговая льгота.
Areas of Regional Tax Competition Studies
Elena S. Vylkova, North-West Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (St. Petersburg, Russian Federation).
Mariya A. Troyanskaya, Orenburg State University (Orenburg, Russian Federation).
Keywords: tax, taxation, tax competition, tax policy, tax status, tax base, tax benefit.
The authors of the article conducted a review of foreign authors' publications on tax competition in the field of taxation, most of which are devoted to the theoretical foundations of this phenomenon. The main research directions of foreign scholars are: correct and scientifically grounded identification of tax competition in general and regional tax competition in particular; analysis of its advantages and disadvantages, the principles of securing tax sources of the budget system budget revenues, the formation of the tax base of the regions; determination of the principles and effectiveness of tax incentives use in the conditions of tax competition. The most interesting directions of domestic research on the issues of regional tax competition are identified. Russian scholars investigate not only the aspects that are interesting for foreign authors, but also consider issues of regional tax competition within the framework of identifying and assessing the tax potential and tax status of regions, of studying tax policy issues, managing the socioeconomic development of constituent entities of the Russian Federation, state tax management, the tax mechanism, the formation of regional budget incomes, the shadow economy, the tax regulation of investment processes thus expanding the horizons of macro-economic research publications on the specifics of competition at the micro-level. The main promising aspects of research in the field of regional tax competition are formulated. Among them are: a more in-depth study of the possibilities for a reasonable expansion of the territories' tax autonomy in order to create conditions for the modernization of their financial support; a detailed study of the factors and directions of formation and realization of competitive advantages formed during taxation, taking into account the various models of the regional behavior; consideration of various models for determining the sustainability of the tax component of the budget of a corresponding governmental entity; a comprehensive analysis of the problems of providing additional opportunities of new investors' attraction, employment growth, an increase in the budget potential of the relevant subject of the Russian Federation as a result of competition between regions, and others. The development of scientific thought on issues of tax regional competition is intended to promote the socioeconomic development of domestic territories and the growth of the economic potential of the Russian Federation.
Разновидностью горизонтальной налоговой конкуренции является региональная конкуренция в сфере налогообложения, имеющая место преимущественно в федеративных государствах, где налоговыми полномочиями обладает не только центр, но и равноправные субфедеральные территориальные образования (регионы и муниципалитеты). В настоящее время региональная налоговая конкуренция как способ борьбы за налоговые ресурсы недостаточно изучена, однако в последние годы расширяются масштабы его применения, становясь сопоставимыми с другой разновидностью горизонтальной налоговой конкуренции - международной.
Исследование публикаций зарубежных авторов показало, что практические аспекты и инструменты региональной налоговой конкуренции ими не раскрываются, по большей же части они посвящены теоретическому изучению данного явления. Например, немецкий экономист М. Кетенбергер указывает на возможность существования региональной налоговой конкуренции только в странах с федеративным типом государственного устройства. Также он отмечает, что предоставление федеральным центром своим регионам налоговых полномочий и, как следствие, возможности участвовать в региональной налоговой конкуренции является не чем иным, как способом снижения зависимости субфедеральных образований от финансовой помощи центра. Кроме того, региональная конкуренция в сфере налогообложения способствует повышению мобильности капитала, что вкупе увеличивает благосостояние регионов, всего государства и его населения. М. Кетенбергер также приходит к выводу, что конкуренция регионов за налоговую базу способствует выравниванию уровня бюджетной и социальной обеспеченности территорий, что облегчает задачу федерального правительства [1, с. 508].
Английские экономисты Р. Боадвей и М. Кин определяют налоговую конкуренцию как стратегию бюджетной корректировки, некооперативное соревнование между территориями, где каждый регулирует параметры системы налогообложения с учетом движений налоговой политики других правительств [2]. Бельгийские ученые Дж. Минц и Г. Тюлькенс, а также Р. Ферейра с соавт. отмечают, что явление налоговой конкуренции возникает, когда финансовая и налоговая политика одной территории влияет на налоговые доходы других. Таким образом, каждое правительство имеет возможность изменять размер своей налоговой базы при корректировке налоговых ставок на расходы (или выгоды) его соседей [3, 4].
Дж. Роджерс, анализируя в своей работе достоинства и недостатки налоговой конкуренции, указывает на такой эффект налоговой конкуренции, как первоначальные потери государством налоговых доходов, отмечая в то же время, что «деньги не исчезнут, если государство не получит их в виде налоговых поступлений; они останутся в частных руках, что потенциально может привести к увеличению инвестиций и более высоким доходам» [5].
Специалисты Федерального резервного банка Миннеаполиса М. Бернштейн и А. Рольник выступают с активной критикой региональной налоговой конкуренции, указывая на то, что в погоне за более выгодными условиями налогообложения производители пренебрегают принципами целесообразности, рациональности и эффективности производства и использования ресурсов. В качестве примера они рассматривают ситуацию, когда компания, выращивающая бананы в штате с теплым климатом, но с большой налоговой нагрузкой, мигрирует в северный штат с более низкой налоговой нагрузкой. Очевидно, что при такой миграции у данной компании снизятся налоговые издержки, однако процесс производства станет нерациональным [6].
Указывая на возможность возникновения негативных последствий межрегиональной конкуренции в сфере налогообложения, большинство российских и иностранных авторов приходят к выводу о необходимости ограничения налоговой самостоятельности регионов. Поскольку доходы и расходы бюджетов субнациональных органов находятся в прямой зависимости от принимаемых ими решений, то полное разграничение налогооблагаемых объектов привлекает увеличением степени их самостоятельности. Поскольку возможность переложения своей вины за невысокий уровень при управлении общественными финансами на национальное правительство у местного самоуправления отсутствует, они несут ответственность за свои действия, при этом приводят аргументы о недостаточной финансовой поддержке и налоговой политике.
Однако в международной практике достаточно редко встречается полное разделение между разными уровнями власти налоговых полномочий. В то же время американские штаты и некоторые их муниципалитеты отличаются значительной налоговой самостоятельностью. В отношении региональных налогов, взимаемых в штатах США, установлены довольно общие ограничения, поэтому они практически самостоятельны при определении своей налоговой структуры (в частности, выбирая вводимые налоги и соответствующие налоговые базы, устанавливая налоговые ставки, осуществляя налоговое администрирование). Что касается местных властей, то они юридически зависят от штатов, обладая меньшим уровнем налоговых полномочий.
Общераспространенная международная практика свидетельствует о закреплении налоговых полномочий по малозначимым налоговым источникам (местным налогам и сборам, а также платежам за региональные и местные услуги) за субнациональными правительствами (считается важным, чтобы полномочия субнациональных уровней власти способствовали установлению размера оплаты, покрывающего издержки предоставления общественных услуг).
Наибольшее распространение получило закрепление за региональными правительствами отдельных налоговых полномочий (право изменять налоговую базу или устанавливать налоговые ставки, налоговые льготы, порядок и сроки уплаты налогов). Что касается более высокого уровня власти, то он может сохранять за собой право в установлении налоговой базы и максимального уровня ставки, контроля за взиманием региональных и местных налогов. Анализ законодательных актов 28 стран - членов ОЭСР позволил установить, что лишь в отдельных из них присутствуют правовые положения, которые позволяют субнациональным органам власти определять или изменять базы местных налогов (например, посредством установления налоговых вычетов). К числу этих стран, помимо США, относятся Бельгия, Испания, Новая Зеландия, Финляндия (Аландские острова), Швейцария, Япония [7].
Степень децентрализации налоговых полномочий субнациональных правительств (уровень фискальной автономии) находится в зависимости как от закрепленных за ними налогов и налоговых полномочий, так и от степени ограничения прав центральных органов власти по региональным и местным налогам (главным образом, права на применение налоговых льгот и дифференциацию налоговых ставок). В мировой практике считается, что субнациональные органы власти должны иметь в своем распоряжении по крайней мере один значительный налоговый источник и как минимум обладать полномочиями по установлению налоговых ставок [8, с. 15].
Одним из главных принципов, по которым закрепляются налоговые источники, является соответствие налогов функциям, выполняемым органами публичной власти. С распределительной и стабилизационной функциями, которые главным образом выполняются центральным правительством, соотносятся прогрессивные налоги (например, прогрессивный подоходный налог), которые следует собирать централизованно. В случае введения этих налогов на региональном уровне, во-первых, национальное правительство потеряет возможность применять налоговые рычаги в целях антициклического регулирования и борьбы с бедностью, а во-вторых, региональная налоговая конкуренция будет способствовать дифференциации налоговых ставок и возникновению стимулов, которые могут привести к неэффективному размещению трудовых ресурсов за счет миграции населения. Косвенные налоги, менее зависящие от циклических колебаний, в наибольшей степени отвечают аллокационной функции, выполняемой органами всех уровней власти. В связи с этим косвенные налоги (налоги с продаж и акцизы) возможно закреплять за разными уровнями власти.
В процессе закрепления налоговых источников немаловажно, чтобы налоговые полномочия субнациональных правительств и органов власти местного самоуправления не искажали поведение производителей и потребителей на рынке, не приводили к ограничению перемещения капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также не способствовали миграции налогового бремени в другие территории и муниципалитеты. Исходя из этого, налоги, у которых базы мобильны (налог на прибыль) или распределяются очень неровно между регионами (налоги на природные ресурсы в случае концентрации ресурсов на отдельных территориях страны), необходимо закреплять за национальным правительством. На субнациональный уровень целесообразно передавать налоги, способные «экспортироваться» из одного муниципального образования в другой. Покупая товары, население фактически субсидирует бюджет этого муниципалитета, а ресурсы впоследствии неоправданно перераспределяются в пользу жителей этого муниципального образования.
У большинства зарубежных стран к типичным федеральным налогам, по которым налоговые полномочия закрепляются за центральным правительством, относятся НДС, прогрессивный подоходный налог, таможенные пошлины, налог (платежи) за природные ресурсы, которые расположены неравномерно.
К типично местным налогам отнесены налоги на землю, недвижимость, платежи и сборы за услуги, которые предоставляются бюджетными учреждениями. Очень часто базы и (или) максимальный размер ставок местных налогов определяются центральным правительством для общего регулирования налогообложения на местном уровне.
Некоторые налоги (плоский подоходный налог, акцизы, налог с продаж, экологические платежи, платежи за природные ресурсы, которые равномерно распределены, особые виды бизнеса) занимают промежуточное положение и одновременно закрепляются, исходя из выполняемых функций и фискальной эквивалентности общественных благ, за разными уровнями власти. Налоговые полномочия субнациональных и муниципальных органов власти, аналогично ситуации с типично местными налогами, могут иметь ограничения более высокого уровня власти.
Стоит отметить, что во многих странах на региональных уровнях используются добавочные налоги (например, к национальному подоходному налогу, региональным налогам с продаж) ввиду недостаточности основных налоговых источников, которые в большей степени подлежат закреплению за национальным уровнем. В то же время субнациональные правительства обладают только правом по установлению ставки налога без полномочий в отношении регулирования налоговой базы. В свою очередь, за национальным правительством сохранен контроль за размером этой ставки и само администрирование налогов.