Например, в США инфраструктурные облигации выпускаются муниципалитетами как «специальные целевые облигации». Под конкретные инфраструктурные проекты - генерирующие денежный поток - эмитируются доходные облигации (revenue bonds) «Более половины крупнейшего в США финансового рынка муниципальных облигаций составляют revenuebonds, основная сумма и проценты по которым выплачиваются только из доходов от финан-сируемых с их помощью проектов. Учитывая этот опыт, МВФ даже стал рекомендовать не включать в лимит общей задолженности бюджетов долги на развитие инфраструктуры, ведь эта задолженность обеспечивает экономический рост и рост налоговой базы» (Баженов, 2017)..Если объектом эмиссии выступает проект в области образования, медицины или социального назначения, выпускаются облигации общего покрытия (generalbonds).Важная деталь: в США доходы от муниципальных инфраструктурных бондов в большинстве штатов не облагаются налогами, что создает дополнительную инвестиционную привлекательность Показателен в связи с этим опыт американского города Гринвилл (бывшего центра текстильного производства), новый виток благополучия которого связан с открытием в начале 1990-х гг. завода BMW(ныне крупнейшего в мире). Это стало возможным благодаря созданию условий, комфорт-ных для ведения бизнеса: развития инфраструктуры, подготовки кадров и предоставления нало-говых льгот. В результате в город пришли и другие автогиганты - Volvoи Geely (LeftintheLurch, 2017)..
В связи с этим, бесспорен авторитет работ таких американских исследователей, как Стивен Эри (Erie, 2004), Бретт Фришманн (Frischmann, 2012), Роберт Стимсон (в соавт.) (Stimson, Stough, Roberts 2006; Marans, Stimson, 2011). Нельзя не отметить также влияние публикаций Bank of America/Merrill Lynch (Muni Commentary, 2013) иBrookings Institution (Private Capital, Public Good, 2014), БарбарыВебер(Weber, 2010) иЭндрюАнга (всоавт.) (Ang, Green &Yuhang, 2014). Важную помощь развитию рынка муниципальных бондов оказали периодические издания Национальной ассоциации округо вСША (Municipal Bonds Build, 2013), КонгрессаСША(The Federal Revenue, 2012) и Международной ассоциации городского управления (Municipal Bonds, 2015). В результате уже в 2016 г. общий объем эмиссии американских муниципальных облигаций достиг почти 4 трлн. долл. (SIFMA, 2017).
Этот опыт показателен, так как в разных социально-экономических системах взаимодействие внутренних процессов с внешними условиями и внутренними возможностями является определяющим фактором качественного изменения пространства и среды жизнедеятельности. Функционирование общества связано в первую очередь с интересами как граждан, так и государства. И последствием реализации этих интересов является следующее: возникнет баланс сил по конкретной проблеме в обществе в целом или нет.
В настоящее время применение передового опыта в реновации инфраструктуры муниципальных образований России сдерживается готовностью самих муниципалитетов к организации деятельности по привлечению инвестиций. К основным сдерживающим факторам улучшения инвестимиджа муниципального образования (МО) можно отнести следующие:
- недостаточную актуальность или отсутствие инвестиционных аспектов планов развития муниципалитетов, несоответствие требованиям финансовых структур, низкий уровень взаимосвязанности планов развития МО с региональным и федеральным стратегическим развитием;
- несогласованность инвестиционных планов МО с отраслевыми планами развития (энергетика, автодороги и т.п.) и недостаточные финансовые возможности муниципалитетов для оплаты разработки специализированными компаниями планов развития инфраструктуры и возможного первого ипотечного взноса;
- отсутствие опытных штатных специалистов для организации эмиссии и эффективного управления.
В современных российских условиях возможно рассмотрение трех видов муниципальных инфраструктурных облигаций: программные, общие и проектные (ипотечные). Первый вид - программные облигации, финансирующие разработку программ и планов развития инфраструктуры МО (далее - ПРИМО). Данный вид первичен к выпуску теми муниципалитетами, которые не имеют планов развития инфраструктуры, определяющих «точки роста» МО, учитывающих институциональные особенности региона и требования инвестиционных структур. ПРИМО От латинского ришо - «впервые», «во-первых». формируется на основе технического обследования инфраструктуры МО, тарифного аудита объектов ЖКХ и может включать:
- документы территориального планирования и градостроительного зонирования (обоснование необходимости внесения в них изменений);
- разработку схем инфраструктуры поселений и объектов промышленности;
- согласование схем перспективного инвестиционного развития муниципалитетов со схемами долгосрочного (8-12 лет) развития областных электро-газо-снабжающих организаций;
- рекомендации по формированию долгосрочного тарифа.
Данный вид облигаций может погашаться как из общих налоговых доходов муниципалитета, так и из доходов от реализованных проектов, согласно ПРИМО, либо из выручки от продажи таких проектов. Механизм их выпуска представлен на Рисунке 1.
Второй вид - общие облигации, которые соответственно погашаются из общей доходной базы муниципалитета. Они выпускаются для финансирования бесприбыльных проектов: ремонта дорог общего назначения, благоустройства скверов и парков, строительства детских садов и школ и т.п. (механизм выпуска представлен на рис. 2).
Рисунок 1 Схема организации финансирования работ по планированию развития инфраструктуры муниципальных образований (программные облигации)
Источник: Здесь и рис. 2-4 - авторская разработка.
Рисунок 2 Схема организации финансирования работ по реновации инфраструктуры муниципальных образований (общие облигации)
В свою очередь, проектные (доходные), или ипотечные, облигации (третий - и самый перспективный вид), выпускаемые для софинансирования проектов муниципально-частного партнерства (МЧП), которые обеспечены стабильным спросом (малая генерация, ЖКХ, арендное жилье и т.п.). Источник средств погашения - доходы от проекта или его продажа. Механизм их выпуска представлен на Рисунке 3.
Рисунок 3 Схема организации финансирования работ по развитию инфраструктуры муниципальных образований (проектные или ипотечные облигации)
Для организации сбора первого взноса инфраструктурной ипотеки (до 20-30% стоимости проекта) может быть организован выпуск целевых ипотечных облигаций. Но в схеме инфраструктурной ипотеки очень важно соблюсти баланс интересов инвесторов и пользователей инфраструктуры, чтобы повышение сумм платежей или рост налоговых отчислений не стали чрезмерно обременительными. Кроме того, для реального контроля источников погашения облигаций необходим федеральный финансовый институт, независимый от региональных и муниципальных властей, который бы проводил экспертизу и аудит проектов и аккумулировал все доходы для выплат облигационерам.
Теоретически таковым институтом могли бы стать ВЭБ.РФ или ДОМ.РФ, но они работают по абсолютно иной модели и не оценивают риски муниципальной инфраструктуры. Поэтому необходимо создание принципиально нового Банка инфраструктурного развития - БИР (возможно, в орбите ВЭБ.РФ). Или нескольких - БИР-Центр, БИР-Сибирь, БИР-Дальний Восток, так как в регионах кроме инфраструктурных проектов требуется и поддержка компаний малого и среднего бизнеса, которые будут пользоваться этой инфраструктурой, чтобы она приносила доход.
В качестве примера работы такого института можно привести деятельность германского банка развития KfW(Банк развития ФРГ), основанного в ноябре 1948 г. как Кредитный институт по восстановлению экономики. Собственники: 80% - федеральное правительство, 20% - федеральные земли. Активы - свыше 500 млрд. евро. Миссия KfW- долгосрочное кредитование федеративных программ структурных преобразований в экономике и контроль их целевого использования. Финансирование деятельности банка строится на выпуске им займов облигаций в соответствии с законом о KfW Gesetz ьber die Kreditanstalt fьr Wiederaufbau - KredAnstWiAG Gesetz..
В связи с субсидиарной ответственностью государства такие облигации обладают высоким инвестиционным рейтингом (AAA/Aaa/AAA). Это позволяет банку привлекать значительные кредиты на длительный срок и на условиях, необходимых для реализации специальных программ поддержки малого и среднего бизнеса в строительстве и санации жилья, а также финансирования муниципальной инфраструктуры (Фомин, 2017).
Активация инвестиционного механизма
Несмотря на описанные очевидные преимущества привлечения муниципальных инфраструктурных облигаций для интенсификации инвестиционного процесса в сфере финансирования инфраструктурных проектов, все еще существует ряд ограничений, сдерживающих данный процесс. Главное из них - неопределенный статус инфраструктурных муниципальных ценных бумаг в правовом поле страны. Прямого запрета на выпуск муниципальных инфраструктурных облигаций в Бюджетном Кодексе РФ не содержится, но фактически проектные (инфраструктурные) облигации не являются муниципальными, а муниципальные - инфраструктурными.
Следует также учитывать, что инвестиционные проекты по финансированию развития инфраструктурных объектов носят долгосрочный характер. Соответственно, одной из требуемых характеристик выпускаемых облигаций является значительная продолжительность периода обращения. При этом сроки обращения муниципальных облигаций крайне редко превышают пять лет.
Причем и после всех изменений (в том числе от 27 декабря 2018 г.) Бюджетный кодекс, доработанный Минфином России по распоряжению Правительства РФ о повышении эффективности управления общественными финансами и прошедший процедуру общественных слушаний, по содержанию раздела муниципальных бондов практически повторил предыдущую редакцию. В случае внесения изменений в Бюджетный кодекс, конкретизирующих Несмотря на то что механизм выпуска и перехода прав всех муниципальных ценных бумаг опреде-ляется Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 29.07.1998 N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», отсутствие в Бюджетном кодексе РФ четко прописанного статуса муниципальных инфраструктурных облигаций вышеуказан-ную коллизию не разрешает. займы финансирования инфраструктуры муниципалитетов, а также утверждения управляющей структуры - БИР (Банка инфраструктурного развития), появятся законодательная база и легитимный институт, координирующий проекты инфраструктурного развития.
Это позволит муниципалитетам самостоятельно привлекать финансовые ресурсы непосредственно с рынка и без государственных дотаций. В результате сформируется саморегулируемый механизм, направленный на развитие инвестиционного потенциала страны, повышения доходов и решения социальных задач (Фомин, 2017) Согласно исследованию «Макроэкономический эффект модернизации ЖКХ» (2017), необходи-мые прямые инвестиции только в тотальное обновление теплоснабжения достигают 5 трлн. руб. Осуществить эти инвестиции возможно за 5-7 лет. Половина (2,5 трлн. руб.) - продукция ма-шиностроения (индивидуальные тепловые пункты, котельные, трубы, современные счетчики и пр.). Для их производства необходимо создать не менее 150 000 новых рабочих мест. Другие 2,5 трлн. руб. - оплата контрактов проектировщиков, строителей, подрядчиков, транспортников и др. Для столь масштабных работ по всей стране, сравнимых с ГОЭЛРО, понадобится еще порядка 150 000 рабочих мест. Но это эффект первого десятилетия. Во втором должен проявиться каскад-ный эффект возникшего потребительского спроса: экономия населения на оплате услуг ЖКХ че-рез 7-10 лет достигнет 2 трлн. руб. в год, что сопоставимо с 1-1,5% к росту ВВП. Сэкономленные средства могут стать источником дополнительного спроса, который, в свою очередь, способен обе-спечить до 150 000 новых рабочих мест в отраслях производства ТНП. Профит от реновации сетей ЖКХ может составить за четверть века до 20 трлн. руб. в текущих ценах, а также создание почти полумиллиона новых рабочих мест (Фомин, 2017)..
Однако в связи с тем, что доходный муниципальный инфраструктурный проект затрагивает значительное число интересантов, опирается на тарифные платежи, необходимость регламентных работ и пр., существует потребность в формировании механизма взаимодействия всех участников, учитывающего перечисленные особенности и интересы государства и инвесторов. Наиболее целесообразным в данном случае представляется использование контракта жизненного цикла (КЖЦ) в качестве организационноправовой формы ГЧП-проекта В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017).. В соответствии с ним государственный партнер - муниципалитет - на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, установку и эксплуатацию оборудования на конкретном объекте на срок КЖЦ (рис. 4).
Рисунок 4 Схема аккумуляции и распределения доходов от выпуска облигаций инфраструктурного муниципального проекта (на примере КЖЦ)
Но оплату по проекту частному партнеру осуществляет равными долями - и только после ввода объекта в эксплуатацию - Банк инфраструктурного развития (БИР), который аккумулирует все доходы проекта. «КЖЦ (в отличие от концессионного соглашения) не включает в себя вопросы оперирования частным партнером, т.е. сбора платежей за пользование объектом инфраструктуры» (Зусман, Аракелян, 2010), которые осуществляет оператор инфраструктуры по трехстороннему соглашению с государственным партнером - муниципалитетом и БИР Безусловно, возможны и другие варианты организации ГЧП-проекта, в том числе в форме концес-сии - Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О концессионных соглашени-ях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017)..
Оплата частному партнеру фактически зависит от качества выполнения им обязательств по проекту и состоит в оплате за содержание объекта инфраструктуры в соответствии с нормативными требованиями и заранее определенными функциональными характеристиками. В таком случае БИР осуществляет платежи только с момента начала эксплуатации объекта, но гарантированно на весь период контракта Права собственности на объект могут возникать как у публичной, так и у частной стороны - в зави-симости от конкретной договоренности. При этом у частного партнера существует определенная сво-бода управления проектом и он «самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несет все технические риски и риски проектных решений» (Зусман, Аракелян, 2010)..