Статья: Муниципальные облигации как инструмент развития инфраструктуры

30

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБЛИГАЦИИ КАК ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Фомин М.В.,

Лахно Ю.В.,

Пышнограй А.П.

Аннотация

Исследование посвящено вопросам финансирования инфраструктурных проектов с использованием муниципальных облигаций. Реновация ж/дорог, прокладка новой сети автомобильных трасс и мостов, модернизация аэропортов - проекты, являющиеся важнейшим условием эффективного функционирования государства, его экономической связанности, утверждены как в магистральном плане инфраструктуры, так и в нацпроекте «Безопасные и качественные дороги». Но проблематика муниципального инфраструктурного дефицита (с учетом территориальных условий России, прежде всего ее протяженности и пространственной диспропорциональности) представляет особую значимость. До недавнего времени в этой области проводился лишь текущий или средний ремонт дорожных сетей и инфраобъектов, не влияющий на улучшение среды жизнедеятельности. В свою очередь, скоординированное и поступательное развитие муниципальной инфраструктуры не только способствует удержанию местного населения, но и повышает инвестиционную и миграционную привлекательность территорий. Для этого в статье рассмотрен комплекс мер, призванных активизировать процесс привлечения инвестиций в инфраструктуру на уровне муниципалитетов с использованием облигаций. Были изучены параметры выпусков ценных бумаг концессионеров, проанализирован опыт управления муниципальных образований с ценными бумагами как элементом долговой политики. Представлены три вида муниципальных инфраструктурных облигаций: программные, общие и проектные, - варианты схем их выпуска, а также схема аккумуляции и перераспределения доходов Банком инфраструктурного развития (БИР) от выпуска облигаций инфраструктурного муниципального проекта (на примере контракта жизненного цикла - КЖЦ).

Разработан проект активации запуска и реализации инвестиционного механизма. Выводы, полученные в результате исследования, могут быть полезны как при разработке финансовой политики государственного управления пространственным развитием на федеральном и региональном уровне, так и при проведении дальнейших исследований по активизации инвестиционного процесса в России на уровне муниципального управления.

Ключевые слова: муниципальные инфраструктурные облигации; Банк инфраструктурного развития; концессионные соглашения; пространственное развитие; инфраструктурная ипотека.

Abstract

The study explores financing of infrastructure projects using municipal bonds. The problems of the municipal infrastructure deficit (taking into account the territorial conditions of Russia - first of all, its expanse and spatial disproportionality) - are of particular importance. Only low-category repair of road networks and infra-objects was carried out in this area, which did not at all contribute to the improvement of the living environment. The coordinated and progressive development of the municipal infrastructure not only contributes to the retention of the local population, but also increases the investment and migration attractiveness of the territories. To this end, the article describes a set of measures designed to enhance the process of attracting investments in infrastructure at the municipal level using bonds. Parameters of securities issues of concessionaires were studied, experience in managing municipalities with securities as an element of debt policy was analyzed. Three types of municipal infrastructure bonds are presented, with options for their release schemes, as well as the scheme for accumulating and redistributing revenues from issuing bonds of an infrastructure municipal project (through the case study of application of life cycle contract by the Infrastructure Development Bank). A project for the launch and implementation of the investment mechanism has been developed.

Keywords: municipal infrastructure bonds; Infrastructure Development Bank; concession agreements; spatial development; infrastructure mortgage.

Введение

Одной из ключевых особенностей, исторически являющейся критически важной для нашей страны, является значительная неоднородность развития территорий. Совокупность географических, экономических, социально-демографических факторов формирует определенный дисбаланс пространственного развития Российской Федерации, который уже неоднократно отмечался российскими учеными как препятствие для устойчивого роста экономики страны. Безусловно, подобный дисбаланс наблюдается и в других странах.

Но современный опыт, в том числе зарубежный, показывает, что уже сложившаяся модель простого перераспределения части доходов между неравномерно развивающимися регионами страны посредством действия механизма бюджетного процесса теряет свою эффективность. В процессе такого перераспределения между регионом-донором и регионом-реципиентом не формируются предпосылки для интенсивного роста экономики последнего. Основной задачей в данном случае должен стать механизм не простого перераспределения, но интенсификации экономических процессов, являющийся прямым следствием создания условий, привлекательных для жизнедеятельности. Ключевым фактором решения является качественный рост инвестиций в инфраструктуру региона.

Россия по уровню развития инфраструктуры в «Глобальном рейтинге конкурентоспособности-2018» занимает 51-е место из 140 (общее по индексу - 43-е). По уровню развития транспорта наша страна находится после Китая (23-е место) и Индии (31-е) на 52-м месте. Достаточно высоко оценивается состояние железнодорожной инфраструктуры и воздушных путей (15-е и 18-е места соответственно), в то время как качество дорог оставляет желать лучшего (104-е место). Среди проблем развития российской экономики - наравне с коррупцией и уровнем налогообложения - в докладе отмечается доступ к финансированию (GlobalCompetitivenessReport, 2018).

По оценкам экспертов, «спрос на качественную инфраструктуру в России в несколько раз превышает предложение, а дефицит инвестиций в этой области доходит до 50%» (TheRoadto2030, 2014). Если докризисная (2013 г.) оценка запроса только транспортных и инженерных инфраструктурных инвестиций (дороги, порты, аэропорты и ЖКХ, но без учета детских садов, школ, больниц и пр.) была на уровне 20 трлн. руб., что составляло не менее четверти годового ВВП страны (согласно данным Росстата, ВВП России составил 73,1 трлн. руб. в 2013 г. и 79,2 трлн. руб. в 2014 г.), то современная минимальная потребность в инфраструктурных инвестициях в целом по России только на 2019 год оценивается в 2,6 трлн. руб. (Инфраструктура России, 2018).

В условиях ограниченности бюджетных средств и стратегической важности инфраструктурной составляющей в развитии страны одним из механизмов привлечения инвестиций в инфраструктуру является государственно-частное партнерство (ГЧП). Для государства - кроме возможности сократить бюджетные расходы и реализации инфраструктурных проектов - это еще и профит дополнительных налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Следовательно, развитие альтернативного финансирования на долгосрочной долговой основе является одним из приоритетов государственной экономической политики. «По состоянию на начало 2017 г. в РФ прошли стадию принятия решения о реализации 2446 проектов: федерального уровня - 17 проектов; регионального уровня - 238 проектов; муниципального уровня - 2191 проект. Преобладающее большинство проектов реализуется в форме концессии» (ГЧП в России 2016-2017, 2016, с. 2). Но в 2017 г. рынок «замер» - было заключено 35 крупных концессионных соглашений с инвестициями свыше 100 млн. руб. (как и в 2016 г.), и только по 11 проектам финансирование превысило 1 млрд. руб. (Фомин, 2018).

В 2018 г. «подписали порядка 50 концессий против 35 годом ранее. Их общая стоимость превышает 530 млрд. руб. и является рекордной - таких значений рынок за год не достигал ни разу с момента вступления в силу закона концессии. Объясняется подобный рост тем, что подписаны два крупнейших соглашения на рынке: по строительству и эксплуатации железнодорожной линии Элегест-Кызыл-Курагино (192,4 млрд. руб.) и участка Обская-Са- лехард-Надым Северного широтного хода (113 млрд. руб.).. .На конец января 2019 года в России обсуждалось 249-304 концессии дороже 1 млрд. руб. - это на 30% больше, чем год назад. Но запуститься, на наш взгляд, может лишь пятая их часть». Всего затраты госбюджета на инфраструктуру в 2018 г. составили 2 трлн. руб., или 2,1% ВВП, а с учетом частных вложений - 5,7 трлн. руб., или 5,9% ВВП. Что же касается перспектив, то «пока заложенные в бюджет суммы в течение трех лет не перекрывают даже минимальную потребность» (Инвестиции в инфраструктуру, 2019, с. 2-3).

Финансирование проектов в рамках ГЧП возможно с помощью банковского кредитования, бюджетного софинансирования и выпуска облигаций. Но, в связи с тем, что в России всего три основных кредитора крупных инфраструктурных проектов - ВТБ, Газпромбанк и Сбербанк, - банковский рынок дорогой и низкоконкурентный. К выпуску облигаций прибегают в случае, «если стоимость капитальных затрат по проекту ГЧП составляет млрд. руб. и более. В этом случае инвесторами являются негосударственные пенсионные фонды, страховые компании и пр.» (Рекомендации по реализации проектов ГЧП, 2016).

Данный механизм привлечения частного капитала в процесс инвестирования в объекты инфраструктуры является действительно важным шагом на пути интенсификации пространственного развития страны в ситуации, когда наиболее значимые объемы финансирования крупных инфраструктурных проектов осуществляются за счет государства. С помощью ГЧП-проектов реализуется одна из основных задач современной экономической системы страны - переход от перераспределения денежных ресурсов к перераспределению возможностей и выравниванию инвестиционной привлекательности регионов.

«Прямое влияние развития инфраструктурных объектов проявляется в непосредственном стимулировании роста производственного потенциала, увеличении производительности труда, возрастании транспортных потоков, что, в свою очередь, выступает в роли мультипликаторного фактора роста в сфере логистических услуг, обслуживающей сферы и в конечном счете - сферы потребительских услуг» (Пенюгалова, Пышнограй, 2017). Но и в этом случае данный подход встречается с системным противоречием, связанным с особенностями системы местного самоуправления в стране: нормативно инфраструктура - это сфера регулирования федерального центра, предметно - ведение регионов (за исключением федеральных трасс и стратегических объектов), но физически инфраструктура находится на территориях конкретных муниципалитетов (Фомин, 2017). Таким образом, необходимость совершенствования сложившегося механизма финансирования инфраструктуры на уровне управления муниципальных образований не вызывает сомнений.

Облигации и инфраструктура

Первый облигационный заём для финансирования концессионного соглашения был выпущен в 2010 г. С тех пор возросло число эмитентов, но все они являются корпоративными заемщиками (табл. 1).

Таблица 1 Отдельные параметры концессионных облигаций

Анализ данных Таблицы 1 позволяет сделать некоторые выводы о предложении на рынке облигаций, выпущенных для финансирования концессионных объектов.

1. Указанные ценные бумаги выпускаются для финансирования строительства объектов транспортной инфраструктуры, коммунального хозяйства, а также социальной сферы. При этом в денежном выражении крупнейшие облигационные выпуски размещаются для финансирования дорожного строительства - одной из наиболее отстающих отраслей.

2. За недолгую историю российского рынка облигаций, выпускаемых для финансирования концессионных проектов, уже были как успешно погашенные выпуски, так и один технический дефолт - в 2017 г. «Тверская концессионная компания» не исполнила обязательства по выплате купонного дохода в размере 977,5 млн. руб.

3. Долгосрочный характер инвестиций - средний срок обращения выпускаемых облигаций составляет от десяти лет и выше, но не более тридцати.

4. К размещению готовятся новые выпуски уже зарекомендовавших себя эмитентов, что говорит о выработанном достаточном уровне доверия потенциальных инвесторов-приобретателей данных облигаций.

5. Обращает на себя внимание тот факт, что многие эмитенты не имеют рейтинга. Но купонная доходность бумаг, размещение которых состоялось в последние годы, находится на уровне от 11,5% до 12,5%, что выше ставки депозита во многих банках, даже с учетом вычета налога и комиссий. Вместе с тем данная таблица не отражает проблемы развития рынка

облигаций, выпускаемых для финансирования концессий, о которых профессиональное сообщество уже неоднократно информировало регулятор - ЦБ РФ, а также отраслевые министерства и ведомства, вовлеченные в практику реализации ГЧП. Охарактеризуем их более подробно.

Во-первых, достаточно остро стоит вопрос подготовленности законодательной и нормативно-правовой базы к интенсификации процесса привлечения инвестиционного капитала в рамках ГЧП. Причем вопросы правового регулирования как инвестирования в инфраструктурные проекты, так и деятельности самих проектов, нуждаются в проработке, особенно двойственность правового статуса облигаций: выпуск разрешен, но специфические условия выпуска и обращения не установлены (Попов, 2016).

Во-вторых, несмотря на то что уже накоплен определенный опыт и разработана нормативно-правовая база реализации проектов ГЧП, все еще присутствует неопределенность в процессе регулирования и контроля в рамках мониторинга исполнения профильных законодательных актов. Не впервые отмечается (Сизов, 2014), что государственного органа, который мог бы возглавить На данный момент претендент на место ведомственного координатора - Минэкономразвития Рос-сии, а среди институтов развития - ВЭБ.РФ. изменения в сфере регулирования концессионных облигаций, все еще нет. Его миссия - своевременно отслеживать изменения в правовом поле, колебания рыночной конъюнктуры, настроения