Статья: Модернизация европейской социальной модели в условиях кризиса

Социальная политика составляет особую сферу взаимодействия граждан и элит в экономике и политике, и вопросы социальной защиты имеют огромный потенциал для политической мобилизации, а значит, для общественной поддержки или оппозиции дальнейшей интеграции. Важной идеей ЕСМ является понятие «солидарности» в ее разных интерпретациях, применительно к общеевропейскому уровню возникло новое понимание «солидарности» - между европейскими странами. Создание ЕС первоначально порождало стремление сформировать общую социальную политику, гармонизировать стандарты и уровень социального обеспечения во всех странах ЕС. Еще в 1986 г. в тексте Единого Европейского Акта была заявлена цель «создания единого социального пространства» и гармонизации социальной политики Европейских сообществ. Однако расширение ЕС на юг и восток создало новые проблемы и показало иллюзорность этих планов.

Лиссабонский договор, который был принят с большим трудом в 2007 г., за год до начала экономического кризиса и вслед за присоединением самых бедных стран Восточной Европы - Румынии и Болгарии, - отразил компромиссный характер намерений ЕС в социальной сфере и фактический отказ от ранее заявленной цели сближения и унификации моделей социального обеспечения. С одной стороны, в первой статье Договора заявлено, что Союз будет стремиться к «устойчивому развитию Европы, на основе сбалансированного экономического роста и ценовой стабильности, высококонкурентной социальной рыночной экономики, нацеленной на полную занятость и социальный прогресс, высокой уровень защиты и улучшения качества окружающей среды. Союз будет бороться с социальным отторжением и дискриминацией, будет продвигать социальную справедливость и защиту, равенство женщин и мужчин, солидарность между поколениями и защиту прав ребенка. Союз будет продвигать экономическое, социальное и территориальное единство и солидарность между государствами-членами» [6. C. 306/11]. Совершенно очевидно, что процитированная декларация содержит фразу, которая представляется оксюмороном, т.е. соединением несоединимого или плохо сочетаемого, а именно, «высококонкурентная социальная рыночная экономика». Рыночная экономика требует минимального вмешательства со стороны государства и совсем не связана с социальными обязательствами, которые, скорее, являются препятствием для конкуренции и повышения прибыльности производства. Все развитие ЕС показывает постоянное противоречие между необходимостью соблюсти основу для экономического развития и конкуренции европейских товаров на мировом рынке и необходимостью регулировать взаимоотношения стран-членов в экономической, финансовой и социальной сфере ради возможности успешного функционирования наднационального экономического, валютного и политического пространства.

В Лиссабонском договоре сфера социальной политики была отнесена к сферам «совместной компетенции» Союза и государств-членов, при сохранении преимущественной компетенции национальных правительств. Согласно второй статье Договора Союз обладает компетенцией проводить действия «в поддержку, координации или дополнения действий государств-членов без права замены их компетенций в этих областях». В Договоре зафиксирован отказ от стремления к единообразию в этой сфере: «Действия Союза, имеющие обязательную юридическую силу, принимаемые на основе положений Договоров в отношении этих сфер не должны влечь за собой гармонизации законов и регулятивных актов государств-членов». Отмечено, что «Союз предпринимает действия, чтобы обеспечить координацию политики в области занятости», и может «инициировать действия, направленные на обеспечение координации социальной политики государств-членов» [6. C. 306, 346-347]. Хотя в договоре декларированы важнейшие ценности в социальной сфере, Союз фактически не обладает полномочиями по их обеспечению. Решения, принимаемые в области социальной политики и налогообложения, согласно Договору, требуют единогласия, т.е. максимального уровня одобрения странами Союза.

Сегодня европейским странам необходимо найти решение проблемы, которая кажется не просто сложной, а кратно умножаемой на количество стран, входящих в Союз; усугубляемая национальными особенностями каждой отдельно взятой страны; позицией ЕС по социальной политике; а также отягощаемая экономическими и финансовыми возможностями европейских стран обеспечить социальные гарантии и сохранить уровень социального обеспечения. Решение этих проблем является не идеалистическим устремлением, а залогом социального мира и порядка в европейских странах. Сводки новостей из Европы являются кричащей иллюстрацией того, насколько острой является проблема и насколько ограничены ресурсы и возможности отдельных правительств и всего Союза в целом решить эти проблемы. События в Греции осенью 2011 г. привлекли внимание всех европейских стран, они связаны с обязательствами правительства сократить расходы для уменьшения бюджетного дефицита и государственного долга. При этом граждане Греции вышли на баррикады, так как под сокращение попадают социальные статьи бюджета: пенсии, пособия, зарплаты, в том числе для чиновников и госслужащих.

В 2011 г. также прокатились волнения в Великобритании в связи с трехкратным повышением платы за образование в вузах, что является уже вторым трехкратным повышением за последнее десятилетие. Волнения и всеобщие забастовки в связи с планами правительств уменьшить социальные расходы проходили во Франции, Италии, Испании, Ирландии, Португалии. В европейских странах профсоюзы обладают реальной силой, а граждане привыкли требовать защиты своих прав, поэтому правительствам трудно удерживаться в рамках финансовой дисциплины, заложенных в Маастрихтском договоре и являющихся краеугольным камнем стабильности еврозоны. Основой стабильности еврозоны являются принципы конвергенции, которым страны еврозоны должны строго соответствовать. Во-первых, дефицит бюджета не должен превышать 3% от ВВП, и, вовторых, госдолг не должен быть более 60% от ВВП. Согласно официальной статистике, опубликованной в отчете Комиссии в сентябре 2011 г., оба показателя конвергенции нарушены почти всеми странами ЕС, и в отношении почти всех стран Комиссия предпринимала меры, направленные на поддержание финансовой стабильности в рамках механизма, предусмотренного Пактом развития и роста [7. P. 31]. В табл. 2 приведены данные о показателях конвергенции с учетом прогнозов на 2011 и 2012 гг.

Данные, приведенные в табл. 2, показывают, что дефицит бюджета стран ЕС увеличился с 0,7% в 2007 г. до 6,3% от ВВП в 2009 г. для стран еврозоны, и с 0,9 до 6,8% для ЕС-27. Таким образом, средний показатель более чем вдвое превысил допустимый уровень. Детализация индикаторов демонстрирует высокий уровень дефицита бюджета не только в традиционно проблемных странах юга и востока ЕС, но и во Франции, Бельгии, Италии, Нидерландах, Великобритании.

Другой показатель конвергенции (60% госдолга от ВВП) также был значительно превышен. Если усредненный показатель составлял в докризисном 2007 г. 59%, то согласно прогнозу в 2012 г. он может достигнуть 83,3%. Для стран еврозоны этот показатель составил соответственно 66,3% (2007 г.) и 88,7% (2012 г.). Заметны существенные различия в показателях по странам: в Эстонии госдолг составляет 3,7% , в Греции - 105,4 %. В некоторых странах ЕС госдолг резко вырос в период кризиса. Например, в Ирландии - более чем в 4 раза - с 25% в 2007 г. до 112% в 2011 г.; а в Великобритании в 2 раза - с 44, 5 до 87,9% соответственно. Такой резкий рост госдолга объясняют интервенциями правительств в финансовую сферу и внешними займами для обеспечения стабильности экономики страны и поддержания социального мира. Экономический кризис, начавшийся в 2008 г., ощутимо отразился на социальной сфере европейских стран. Несмотря на то, что некоторые страны ЕС смогли оправиться от кризиса, для других черная полоса проблем становится движением вдоль, а не поперек черной полосы. Угроза коллапса еврозоны и вследствие этого усугубление политических разногласий между странами ЕС показывает неразрывную связь между экономикой, политикой и социальной сферой. Кризис усугубил ранее существовавшие и нерешенные проблемы в области социальной политики ЕС и его отдельных стран: финансовые показатели стран еврозоны и расходы на социальную защиту; защита прав трудовых мигрантов из стран ЕС; миграция из третьих стран и ее регулирование; негативные демографические тенденции; изменение структуры семьи и обеспечение иждивенцев; рост социальных расходов в связи с ростом стоимости услуг и потребностей в них; рост ожиданий европейцев в повышении уровня жизни; изменение структуры занятости населения.

Одним из проявлений кризиса является сокращение производства, уменьшение рабочих мест и рост безработицы, что приводит к уменьшению доходов в госбюджет и увеличению социальных статей расходов: люди, потерявшие работу, перестают платить налоги, что уменьшает поступления в госбюджет; рост безработицы приводит к увеличению числа людей, которые нуждаются в различных формах поддержки от государства (пособия по безработице, профессиональная переподготовка, помощь в поиске работы и т.д.); сокращение рабочих мест и закрытие предприятий приводит к уменьшению поступлений налогов от работодателей, включая отчисления в социальные фонды; безработица влияет на положение иждивенцев и других членов семьи, благополучие которых зависело от доходов работающего, что, в свою очередь, приводит к повышению потребности в социальной помощи; учитывая распространенность неполных семей в европейских странах, где дети часто воспитываются одним родителем, потеря работы взрослым резко ухудшает экономическое положение всей семьи.

Индикаторы безработицы, представленные в докладе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о состоянии общества за 2011 г., показывают, что самыми уязвимыми социальными группами являются молодежь, люди с неполным средним образованием и иммигранты. Во многих европейских странах показатели безработицы среди молодежи в разы превышают общие показатели. Это объясняет активное участие молодежи в волнениях, которые прокатываются по европейским странам в годы кризиса. Также прослеживается наличие долговременной безработицы. Данные для стран ЕС приведены в табл. 4. Статистика безработицы в странах ЕС в годы кризиса показывает, что с 2008 по 2011 г. этот показатель удвоился в таких странах, как Дания, Греция, Ирландия, Испания. Важно учитывать, что статистика отражает только число людей, которые официально зарегистрированы как безработные и являются получателями пособий. В целом для стран ЕС-27 рост безработицы за три года кризиса составил почти 38% (табл. 3). Социальной политике и кризисе, подготовленном к встрече министров стран ОЭСР в мае 2011 г., причем отмечен рост трудоустройства пожилых людей. Приведем данные в виде графика (рис. 4). Еще одним чувствительным вопросом, который всколыхнул европейское общество в условиях кризиса - это вопрос пенсий и гарантий в отношении пенсионеров. Политика в отношении пенсионеров в условиях кризиса является продолжением пенсионной реформы, которая проводится в европейских странах с конца 1990-х гг. для решения проблемы «старения населения», т.е. постоянного сокращения доли трудоспособного населения и увеличения числа пожилых людей, в том числе пенсионеров. Данная демографическая тенденция ведет к усилению финансового давления на бюджет, так как соотношение «вкладчиков» и «получателей» социальных фондов постоянно изменяется в пользу последних. В докладе ОЕСР в 2011 г. приведены данные об увеличении финансового давления на бюджет, что связно с проблемой «старения населения», а также дан прогноз на 2050 г.

Таблица 4 Основные индикаторы безработицы на 2009 г., % [9]

В табл. представлена информация о пенсионном возрасте и продолжительности жизни на пенсии в европейских странах. Как мы видим, различия в пенсионном возрасте весьма существенны - от 57 лет в Греции до 65 лет в Дании, Финляндии, Великобритании и других странах.

Приведенные данные также показывают, почему сокращение пенсионного обеспечения является неизбежным для уменьшения государственных расходов в условиях кризиса.

Рис. 5 Изменение трудоустройства различных групп населения в % к общей численности населения стран ОЭСР, 2008-2010,(%) [10. P. 16]

Рис. 6 Финансовые последствия процесса старения населения в соотношении доли расходов на пенсионное обеспечение, здравоохранение и долговременный уход, % от ВВП, 2010 и 2050 гг. [11]

Правительства ряда европейских стран пошли на повышение пенсионного возраста еще до кризиса, сейчас эта тенденция продолжена. Во Франции обсуждение, а затем принятие законопроекта, по которому выплата минимальной пенсии возможна после 62 лет, а не после 60, а полная государственная пенсия - после 67, а не 65, в октябре - ноябре 2010 г. вызвало мощнейшую волну протеста.

И хотя реализация этих планов должна была начаться лишь к 2017 г., в ноябре 2011 г. правительство заявило о том, что вынуждено ускорить реализацию пенсионной реформы с тем, чтобы сократить дефицит бюджета [12]. «Режим экономии» для Греции, Испании, Италии как условие получения финансовой помощи от ЕС включает крайне непопулярные меры по повышению пенсионного возраста и уменьшению пенсий.

Экономический и финансовый кризис заставляет правительства стран ЕС уменьшать расходы в социальной сфере, реформировать систему пенсионного обеспечения, сокращать социальные программы, что вызывает волну непрекращающихся возмущений простых граждан. Меры, направленные на поддержание экономической и финансовой стабильности европейской экономики и еврозоны, провоцируют политическую нестабильность в отдельных странах и углубляют кризис легитимности всего Европейского союза.

Принятие Лиссабонского договора предшествовало кризису, и в нем была определена ограниченная компетенция институтов ЕС в сфере социальной политики.

Сегодня национальные правительства формально обладают правом определять объем и формы социального обеспечения своих граждан.

Однако встроенные финансовые и экономические рычаги давления не оставляют сомнения в том, что реальные способности правительств стран еврозоны являются эфемерными. Это обстоятельство заставляет говорить о формальном и реальном влиянии стран ЕС на сферу социальной политики, а также о социальной стоимости проводимых реформ. Меры, предлагаемые главами правительств для спасения экономической и финансовой сферы ЕС, входят в острое противоречие с ожиданиями граждан ЕС, которые в трудные времена надеются на помощь своих правительств.