Российская Академия Правосудия
Министерство финансов Российской Федерации как участник финансовых правоотношений
Вожова Е.М. аспирант,
кафедра финансового права
Аннотации
В настоящей статье проводится изучение особенностей правовых институтов, посредством которых Министерство финансов Российской Федерации становится участником финансовых правоотношений и реализует цели и задачи в сфере финансовой деятельности, поставленные государством в рамках нормативно-правовых актов. Изучаются особенности построения правоспособности и дееспособности, прав и обязанностей, полномочий, целей и задач Министерства финансов Российской Федерации в рамках Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации". Обращено внимание на использование института правосубъектности в сфере финансовой деятельности государства. Сделаны некоторые выводы о правовом положении Министерства финансов Российской Федерации как субъекта права, в целом, так и субъекта финансового права, в частности. Отдельно обращено внимание на влияние определённых факторов и правовых категорий (правоспособность и дееспособность), влияющих и позволяющих Министерства стать участником финансово-правовых отношений.
Ключевые слова: финансовое право, правосубъектность, правоспособность, дееспособность, министерство, финансовое правоотношение, участник правоотношений, орган власти, полномочия
The article studies special features of law institutions which unable the Ministry of Finance of the Russian Federation to participate in financial law relations and achieve the financial purposes and goals set forth by the state as a part of normative legal acts. The author of the article studies peculiarities of setting legal capability and capacity, rights and responsibilities, powers, purposes and goals of the Ministry of Finance of the Russian Federation as a part of the Government Decree No.329 of June 30, 2004 on the Ministry of Finance of the Russian Federation. Special attention is paid at usign the institution of legal personality in the sphere of financial state activities. The author also makes certain conclusions about the legal status of the Ministry of Finance of the Russian Federation as the subject of law in general and the subject of financial law in particular. Special attention is paid at the influence of certian factors and legal categories (legal capacity and capability) allowing the Ministry to participate in financial law relations.
Keywords: financial law, legal personality, legal capability, legal capacity, ministry, financial law relations, participant, authority, powers
министерство финансовая деятельность правоотношение
Основное содержание исследования
Полноценная деятельность органов государственной власти в сфере финансовых правоотношений возможна лишь при наличии у них всех необходимых свойств субъектов финансового права, среди которых немаловажную роль занимает правосубъектность. Орган государственной власти является единым субъектом права, участвующим в финансовых правоотношениях и обладающим правосубъектностью, с присущими только ей особенностями в сфере финансовой деятельности государства:
1) Для возникновения право - и дееспособности необходимо принятие соответствующего нормативно-правового акта, регламентирующего основы, направления деятельности, права и обязанности и иные характеристики органа государственной власти.
2) Возникновение право - и дееспособности у органа государственной власти, как и у любого юридического лица, происходит одновременно, поскольку создание органа государственной власти необходимо не просто для его наличия, существования, а для реализации возложенных на него государством функций и задач с учетом общественных интересов.
3) Необходимость осуществления финансовых прав и исполнения финансовых обязанностей зависит от наступления определенных юридических фактов, регламентированных законодательством. Иными словами, орган государственной власти осуществляет правосубъектность планомерно, постепенно реализуя предоставленные ему права и обязанности в зависимости от наступления определенных событий, сроков или факторов.
4) Объем право - и дееспособности органа власти зависит от положений закона, от задач и целей его деятельности, предмета ведения, полномочий по распоряжению вверенному органу власти государством соответствующего имущества, от наличия властных императивов, позволяющих или запрещающих что-либо делать, а также устанавливающих определенные процедуры.
5) Организационно-правовая форма органа власти, а также его принадлежность к той или иной ветви власти играют большую роль при формировании и осуществлении правосубъектности органа власти в сфере финансовой деятельности государства.
6) Ограничение правосубъектности невозможно самостоятельно, а только с использованием принудительной силы государства, поскольку орган власти изначально действует в рамках закона и с учетом целей своего создания.
7) Изменение правосубъектности возможно различными законными способами, что отражается в увеличении, уменьшении, преобразовании объема право - и дееспособности.
8) Изменение общественных потребностей, функций государства, преобразование аппарата власти могут сказаться на прекращении деятельности самого органа власти и, как следствие, его правосубъектности в сфере финансовой деятельности государства.
Министерство финансов РФ (далее - Минфин) является органом исполнительной власти, коллективным субъектом финансового права, участие которого в финансовых правоотношениях обязательно. Государство в лице своих органов власти определило и закрепило на уровне нормативно-правового регулирования за Минфином цели, задачи его деятельности, предмет ведения.
Безусловно, Минфин - это "орган-исполнитель", т.е. в его предмет ведения не входит создание и принятие законодательных актов, но на него возложены определенные обязательства. Данные обязательства должны соблюдаться, поскольку государство и общество в данном органе власти представляет лицо, способное разрешить множество вопросов, связанных с финансовой деятельностью государства, финансовой системой страны, с концентрацией, распределением и расходованием централизованных фондов денежных средств.
Как и всякий субъект права, Минфин, как образование, созданное государством, имеет определенные цели, ради которых оно создавалось, задачи, которые могут быть решены при его наличии, предмет ведения, в рамках которого осуществляется его деятельность. Все эти элементы определены не самостоятельно Минфином (это невозможно, поскольку его развитие не произошло само по себе без привлечения внешних сил), а установлены положениями группы нормативно-правовых актов. Данное обстоятельство является одним из подтверждений публичного характера создания, развития, существования и деятельности Минфина.
Цель как неотъемлемая составляющая характеристики органа определяется его управленческой сущностью, принимая во внимание, что государственное управление всегда выступает как целенаправленное воздействие [1]. Цель существования органа власти формулируется в общей форме и указывает на предназначение, необходимость его существования.
При создании Минфина основной задачей государства являлся момент определения конкретных целей для данного органа власти, а также вопрос о возможности реализации этих целей, т.е. какие необходимы органу правовые инструменты, механизмы, процедуры, использование которых поможет созданию эффективности деятельности данного органа власти и удовлетворения потребностей общественной и государственной жизни, сообразуясь при этом с духом и буквой закона.
Задачей Минфина является исполнение возложенных на него функций и полномочий в строгом соответствии с законом, т.е. в установленном порядке, сроки, с применением соответствующих правовых средств и методов. Главное, при исполнении своей задачи Минфин должен принимать во внимание и руководствоваться в своей деятельности общими принципами права, учитывать первостепенную значимость прав и свобод человека и гражданина, а также других субъектов права, учитывать невозможность злоупотребления предоставленным ему объемом власти. Властные полномочия Минфина не должны рассматриваться только как средство удовлетворения лишь государственных потребностей, но и как способ удовлетворения общественных интересов, как способ, показывающий, что соответствующая сфера общественной жизни взята под контроль, она не безразлична государству, более того, ее правовое регулирование является одной из первостепенных задач государства, поскольку от этого зависит существование всей страны в целом.
Задачи конкретизируют цель, указывают на текущие результаты управления [2]. Интересным с научной точки зрения является тот факт, что в Положении о Министерстве финансов РФ не закреплены ни цели, ни задачи его деятельности. Однако, что касается ведомств, руководство которыми осуществляет Президент РФ (согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" [3], то в почти каждом положении, регулирующем их деятельность, освещены основные задачи и полномочия. Таким образом, в Положении о Министерстве финансов РФ требуется устранить неточности в структуре данного акта. В нормативно-правовом акте, устанавливающем и регулирующем правовой статус органа власти, должна присутствовать внутренняя организация, т.е. указание на цель деятельности, задачи, функции, предмет ведения (сферу деятельности), полномочия. Указание вместо цели задач или функций приводит к подмене одного другим, к неправильной расстановке приоритетов деятельности. Правильнее определять орган власти через его главное предназначение, а потом отражать остальные характеристики. Иногда цель деятельности и задачи органа власти можно вывести путем анализа других нормативно-правовых актов, затрагивающих его деятельность. Тем не менее, виду того, что цель отражает первопричину и первооснову учреждения и существования органа власти, она должна быть отражена в соответствующем акте (даже путем дублирования, повторения положений законов и подзаконных актов).
Предметом ведения Минфина является сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено законодательством к компетенции данного органа власти, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ним, находится под его управлением, т.е. круг вопросов, на которые распространяется его юрисдикция. Так, согласно п.1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации [4] имеется достаточно сфер общественных отношений, в рамках которых осуществляет свою деятельность Минфин: сфера бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.
Функции Минфина представляют собой основные направления деятельности данного субъекта права. Функции органа власти отображают содержание такой деятельности, обеспечивают ее предметность, решают вопрос о разделении труда в государственном аппарате [5]. В Положении о Министерстве финансов Российской Федерации указаны основные функции, в рамках которой ведется деятельность рассматриваемого органа власти, а именно: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций. Необходимо отметить, что наделение Минфина подобными функциями согласуется с общими направлениями административной реформы, проводимой в нашей стране, а также с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Данным Указом (п.3) установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Кроме того, Указом Президента № 314 разъяснено, что "под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц". Необходимо отметить некоторые функции Минфина, которые предоставляются всем федеральным министерствам Указом Президента № 314:
1) осуществление правового регулирования в установленной сфере деятельности на основании и во исполнение Конституции РФ, иных законов и подзаконных нормативно-правовых актов;
2) осуществление координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
3) осуществление координации деятельности государственных внебюджетных фондов.
Цель создания и деятельности органа государственной власти, его задачи и предмет ведения определяют объем правосубъектности Минфина, обладающей определенными особенностями в сфере финансовой деятельности государства. Правосубъектность Минфина относительна, поскольку ее действие находится в прямой зависимости от предписаний законодательства. Правосубъектность помогает Минфину стать участником финансовых правоотношений, реализовать имеющиеся у него полномочия. Минфин, осуществляя определенные направления деятельности, наделяется государством кругом полномочий для обеспечения достижения поставленных перед ним задач. Полномочия указывают, как и каким образом, орган государственной власти вправе и должен осуществить функции для совершения управляющих воздействий на других субъектов права. В Положении 2004 г. о Министерстве финансов РФ имеются нормы о его полномочиях и отдельно о его правах. Возникает вопрос о наличии обязанностей Минфина. Поскольку Минфин является субъектом финансового права, обладающим возможностью применения принудительной силы государства, то полномочия, которые ему предоставляются, являются своего рода "сплавом" прав и обязанностей [6], где "обязательное" преобладает над "возможным". Иными словами, Минфин имеет право, но обязан выполнять в рамках своей деятельности действия, предписанные ему законодательством. Кроме того, реализация этих полномочий зависит от потребностей в них. Так, Минфин вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства. Очевидно, это происходит не спонтанно, а когда того, требует закон (например, Минфин вносит в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о бюджете на следующий финансовый год и плановый период).